關(guān)于我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干思考

張彬林

摘要：自《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布，農(nóng)村宅基地一直是農(nóng)村土地不可缺少的一部分，是我國(guó)農(nóng)村村民生產(chǎn)生活的必需保障，而宅基地使用權(quán)也是農(nóng)民的一項(xiàng)最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是在我國(guó)范圍內(nèi)仍然是禁止其流轉(zhuǎn)的。然則通過比較我國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村土地實(shí)際，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)；公平；效率

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村宅地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)不再是新鮮事物，但是由于歷史原因及農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)比較僵硬，也缺乏相應(yīng)政策的支撐。這就需要我們立即制定相關(guān)的政策，規(guī)范此類流轉(zhuǎn)行為，以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，維護(hù)土地制度的穩(wěn)定。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)制

到目前為止，我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題并沒有形成完整的立法規(guī)定，還主要是零散的規(guī)定在我國(guó)現(xiàn)行的法律條文當(dāng)中，比如土地管理法、憲法、物權(quán)法、擔(dān)保法以及一些與此相關(guān)的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)等。具體來說有如下幾個(gè)方面的規(guī)定：

第一，我國(guó)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人可以通過交易行為買賣房屋或?qū)ζ涑鲎猓菍?duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)究竟是否可以進(jìn)入流通領(lǐng)域仍然保持警惕態(tài)度。第二，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》明確的對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持開放態(tài)度，但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻沒有相關(guān)的規(guī)定。第三，我國(guó)《物權(quán)法》明確了我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是可以通過交易的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，但對(duì)其轉(zhuǎn)讓的程序和相關(guān)條件未做立法規(guī)定。第四，我國(guó)《擔(dān)保法》的條文明確對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題作出了規(guī)定，既農(nóng)村宅基地使用權(quán)不允許抵押。第五，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中進(jìn)一步的對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，規(guī)定禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。

（二）我國(guó)現(xiàn)行客觀實(shí)際狀況

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)極具規(guī)模

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的宅基地使用權(quán)以及與之相應(yīng)的房屋所有權(quán)主要還是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流通，較少見于不同的集體經(jīng)濟(jì)組織之間和農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民之間的交易。在諸多流轉(zhuǎn)的方式當(dāng)中，出租是最為常見的方式，比如在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲以及一些一線城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部和郊區(qū)，農(nóng)民都在修建用于出租或者出讓的各類廠房、門面、倉(cāng)儲(chǔ)室等。這些流轉(zhuǎn)的方式均未有政府的參與，同時(shí)在法律層面也未曾得到授權(quán)，都是民間性質(zhì)的操作方式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，一大批經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)不斷提高的趨勢(shì)，同時(shí)也對(duì)政府的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生了極大的阻礙，對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)集體生產(chǎn)生活環(huán)境帶來了負(fù)面阻礙，還給社會(huì)整體的安定秩序也產(chǎn)生了一定的影響。

2.農(nóng)村土地上小產(chǎn)權(quán)房此起彼伏

伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，除了人民群眾的生活水平得到極大的提高外，人們一直安身立命的土地也發(fā)生了翻天覆地的變化。當(dāng)政府對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地的開發(fā)日漸枯竭，一些經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好、土地的增值潛力巨大的農(nóng)村土地就不可避免的成為政府追求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在這一環(huán)節(jié)當(dāng)中，農(nóng)民、政府、村民組織都以追求農(nóng)村集體所有的土地之利益最大化為首要任務(wù)，政府還和房地產(chǎn)開發(fā)商以各類名目修建商品房，將其銷往農(nóng)村村民，甚至有相當(dāng)一部分的城鎮(zhèn)居民也購(gòu)買了這類房屋。其實(shí)，這在本質(zhì)上就已經(jīng)形成了范圍極其寬泛的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)局面了。

二、建立科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想

（一）建立宅基地使用權(quán)登記制度

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在民事領(lǐng)域中是一種不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)變動(dòng)，因此其必須進(jìn)行登記才具有物權(quán)變動(dòng)的效力，這也是允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必然要求。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅”的原則，既每戶村民只能擁有一處宅基地，通過登記除了法律上的意義，在其他方面也具有不可忽視的強(qiáng)大作用。一是在流轉(zhuǎn)過程中進(jìn)行強(qiáng)制登記，對(duì)于多占的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)政府相關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行清理，這在一定程度上能減多占宅基地的情況的發(fā)生，同時(shí)也能明確土地權(quán)益歸屬和鄰里間對(duì)宅基地范圍的劃分。二是通過政府登記機(jī)關(guān)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記，也能更好的統(tǒng)計(jì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地的利用情況，這會(huì)對(duì)我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的耕地保護(hù)的基本國(guó)策提供一個(gè)極好的參考數(shù)據(jù)，同時(shí)有利于對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地全方位的開發(fā)利用。

（二）建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有償制度

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要有出讓、出租、抵押等形式，而在這一過程中利益是行為人關(guān)注的焦點(diǎn)，既宅基地使用權(quán)的價(jià)格定位。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)初次取得宅基地使用權(quán)是不需要支付相應(yīng)對(duì)價(jià)的，同時(shí)對(duì)其使用期限也未作明確規(guī)定。因此如果要允許宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就絕不能采用無償?shù)姆绞剑驗(yàn)檫@會(huì)對(duì)個(gè)人及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益造成極大的損害。可以說，如果法律法規(guī)對(duì)我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定了有償轉(zhuǎn)讓的原則，那么也就可以說宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有償原則不僅在政策層面有了支撐，而且還能擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。當(dāng)有償轉(zhuǎn)讓制度建立，我國(guó)當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)大量存在的“一戶多宅”的現(xiàn)象將隨著這一政策的實(shí)施而變的不復(fù)存在，這就能更好的實(shí)現(xiàn)土地的使用利益，同時(shí)也能強(qiáng)有力的推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)收益不合理的分配格局。

通過上述的論述，顯而易見的是，當(dāng)下的我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的已經(jīng)完全具備了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，其內(nèi)在也具有強(qiáng)大的推動(dòng)力，因此，允許我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行自由的流轉(zhuǎn)已經(jīng)勢(shì)在必行。可以預(yù)見，當(dāng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行自由的流通轉(zhuǎn)讓，這將會(huì)進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)秩序，縮小城鄉(xiāng)二元化的格局，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村村民經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，極大的保護(hù)農(nóng)村農(nóng)村的土地權(quán)益。