行政訴訟法修改與行政檢察建議的運用及完善

林忠保

摘要：檢察建議是檢察機關完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。本文探討的檢察建議是指行政檢察監督范圍內的檢察建議，包括再審檢察建議和普通檢察建議。

關鍵詞：檢察建議；行政檢察監督；行政訴訟法修改

一、檢察建議的法律依據和種類

（一）檢察建議的法律依據

《行政訴訟法》修改前，除了抗訴能夠啟動再審外，檢察建議的效力并未在法律上得以體現，只能通過檢、法兩家的協調，探索開展檢察建議工作。2011年3月頒布并實施的《最高人民法院、最高人民檢察院<關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）>》（以下簡稱《兩高會簽文件》）正是在這樣的背景下出臺的。《兩高會簽文件》是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》頒行以來，“兩高”首次就民行檢察監督問題達成的共識。除按照法律規定以抗訴為主要監督方式外，還確立了以“再審檢察建議”、“檢察建議”等為補充的多元監督方式，在一定程度上解決了行政檢察監督方式單一的問題。

修改后的《行政訴訟法》第93條規定，行政檢察監督除了可以提出抗訴外，還可以通過提出再審檢察建議的方式進行。根據該條規定，可以提出檢察建議的對象既包括對“已經發生法律效力的判決、裁定”，也包括“損害國家利益、社會公共利益的調解書”，還包括“審判監督程序以外其他審判程序中審判人員的違法行為”。修改后的《行政訴訟法》雖然在第93條增加了檢察建議的條款，但卻局限于生效裁判及行政審判程序中對審判人員的違法行為的范圍內。對于司法實踐中反映出來的立案難、執行難及對行政機關在訴訟中和訴訟外執法行為的監督卻沒有涵蓋在內，不得不說是個遺憾。

（二）檢察建議的種類

1.再審檢察建議

再審檢察建議是檢察機關司法實踐的創設，用以彌補立法不足，協調檢法關系，節約司法資源，提高司法效率。作為抗訴的補充，是運用最為廣泛的監督方式，運用再審檢察建議進行同級監督，程序方便快捷，體現了檢法兩家的協商與溝通，再審檢察建議作為一種“柔性”監督方式，給法院提供了更多自行糾錯的空間。

2.普通檢察建議

司法實踐中，民事行政檢察部門在辦理行政案件時，發現人民法院在訴訟過程中存在不適宜以抗訴方式進行監督的違法行為，或者行政機關存在違法行政或是不履行職責的情形，往往通過制發檢察建議的方式進行監督，促使人民法院和行政機關糾正違法行為，督促其履行職責。根據監督對象的不同，此類檢察建議可分為：①對審判人員違法行為的檢察建議。②對行政審判程序的檢察建議。③對行政執行活動的檢察建議。④對行政機關在行政訴訟活動中違法行為的檢察建議。

二、檢察建議的司法實踐

（一）再審檢察建議

再審檢察建議以發出建議的形式敦促人民法院對于確有錯誤的行政判決和裁定自行依職權啟動再審程序。修改后的《行政訴訟法》雖然規定了再審檢察建議的監督方式，但是對再審檢察建議的效力、反饋機制仍無規定。

（二）普通檢察建議

從目前的實踐看，檢察建議是應用范圍最廣的監督方式。因為其非強制性，較易為被建議單位接受。雖然修改后的《行政訴訟法》只規定了檢察機關有權向人民法院提出檢察建議，但是筆者認為，不論是對行政審判程序的監督、行政執行和非訴執行監督，還是對行政機關在訴訟中違法行為及訴訟外行政執法行為的監督，均可運用檢察建議的方式進行監督，這是檢察機關作為國家法律監督機關應有的職能。

三、檢察建議在行政檢察監督運用中存在的主要問題

（一）再審檢察建議缺乏剛性

再審檢察建議不同于抗訴那樣能夠必然產生啟動再審的法律后果，實際上是將是否啟動再審程序的決定權交與人民法院掌握。雖然這種相對柔性的監督方式更容易將檢察機關的外部監督轉化為人民法院的內部監督，但是卻導致法院只是將檢察機關的檢察建議當成是一種參考，是否采納、如何采納都無關緊要。這種權力設計缺乏剛性的立法保障，顯然無法達到法律設置監督權的預期目的。

（二）形式要件不規范

主要表現在各級檢察機關制發的檢察建議書形式要件不統一，文書格式不盡統一，用語不規范，有的檢察建議書沒有規定具體的反饋期限，有的檢察建議書的落款為檢察機關的內設處室，使檢察建議的規范性和權威性受到影響。

（三）建議的質量有待提高

檢察建議的分量取決于檢察建議的內容是否切中要害。為此，需要對具體案件和一類問題作深入地研究分析，深入透徹地對案件的特點、規律、問題的成因作調查研究。目前，在行政檢察監督中使用的檢察建議，普遍存在缺乏深入細致的分析，指出問題不全面，提出的整改措施和建議不具體，缺乏針對性和操作性的問題，文書內容慣用“規章制度不健全”、“監督管理不到位”、“堵漏建制”等套話。一些辦案部門為考核所迫，盲目追求數量不講質量，導致檢察建議流于形式。

四、檢察建議在行政檢察監督中的運用及完善

（一）合理運用再審檢察建議

修改后的《行政訴訟法》明確將再審檢察建議作為法定的監督方式，其適用情形與抗訴完全一致，其目的主要在于實現同級監督，提高監督效率。有學者認為，“在行政訴訟中不宜規定再審檢察建議。理由是：第一，以建議而非法定的抗訴方式啟動再審，需要在憲法和人民檢察院組織法上明確；第二，民事訴訟中的檢察建議實施效果不佳?！惫P者認為，再審檢察建議與抗訴相比屬于柔性監督，不是必然啟動再審程序，且由于種種原因，法院對此未必樂于接受。且由于修改后的《民事訴訟法》中有申請法院再審前置程序的安排，根據修改后的《行政訴訟法》第101條之規定，在行政檢察監督中亦得適用，故檢察機關受理的行政申訴案件一般已經過上一級法院的駁回再審裁定，同級法院一般不會接受再審檢察建議自行啟動再審。所以，既然再審檢察建議和抗訴的適用情形相同，在符合再審事由的情況下，應當優先選擇抗訴方式。但下列情況可以優先適用再審檢察建議：如案件標的不大，雙方有和解可能，審判程序違法但對裁判結果影響輕微，同級法院愿意接受再審檢察建議啟動再審程序的。

（二）明確檢察建議適用的范圍

雖然修改后的《行政訴訟法》未規定檢察機關對行政機關是否能制發檢察建議，但是，黨的十八屆四中全會明確提出“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，為檢察機關開展行政檢察監督工作指明了發展方向。因此，筆者認為，檢察建議主要可以適用于以下范圍：一是對行政審判程序的監督；二是對行政執行活動的監督；三是對行政機關在訴訟中的監督；四是對行政機關在訴訟外的監督。

（三）深化實質要件、規范形式要件

首先，在提出檢察建議前，必須審慎、深入地進行調查分析，找準問題。其次，針對被建議單位存在的問題進行深入分析研究，增強法律文書的說理性、語言表述的邏輯性。再次，向被建議單位提出法律上的對策建議，要有針對性、可行性，保證相關措施或者方案能夠付諸實施。最后，檢察建議要嚴格按照高檢院有關規范性文件的格式要求制作，或者由市院業務部門根據條線辦案工作特點，統一制作范本，做到形式嚴謹，推進檢察建議的規范化。