地方立法權擴容

陳雨點

摘要：隨著新《立法法》的出臺，正式賦予設區市地方立法權。這次地方立法權的大規模擴容對我國立法結構的改變將極大的影響后續的法治建設，政府改革，甚至每個公民的日常生活。因此如何運用好地方立法權就變得意義深重，這其中有中央指導，也有民眾參與，但是重心仍在地方，最重要的在于兩個方面，一是地方立法權制度的設計，二是立法技術的規范。唯有讓立法超越于具體的權力偏好之外，才能發揮法律調節社會的基礎功能。

關鍵詞：地方立法權擴容；城市治理；法治建設

2015年3月5日，十二屆全國人大三次會議通過關于修改《立法法》的決定，正式賦予設區市地方立法權，意味著全國284個設區的市全部都享有地方立法權。因此有人說，我國已經全面進入地方立法時代。

修改前的《立法法》規定，享有立法權的“較大的市”總共49個。地方立法權主體從49個猛增到284個，如此大規模的猛增將對我國的立法環境乃至社會主義法治建設產生怎樣的影響？在此次《立法法》修改中獲得立法權的地方政府又該如何用好這個好看好用但又燙手的“香餑餑”？關于上述問題的答案的思考，筆者希望能通過本文能有所體現。

一、地方立法權擴容的影響

此次地方立法權擴容必然會產生巨大的影響，這是不言而喻的。

倘若地方人大有立法權，便可規范行政部門的權力，對其進行制約。甚至可以說，地方人大沒有立法權，行政權力就少了一種制約的力量。就此來說，賦予地方立法權，亦是地方去高度行政化的開始。在當前城市管理過程中常有政府行為不規范甚至不合法的情況發生，但由于地方人大監督權力的不到位，無法對政府形成有效的制約機制。為改變這種情況，在新修訂的《立法法》中規定，地方立法要有一個負責統一審議的機構，即人大法制委員會，它是地方人民代表大會的專門委員會之一，是城市獲取地方立法權的重要環節。力圖通過此舉強化地方人大在政府治理過程中的參與度，在將政府行為由“紅頭文件”拉進規范性法律規制的過程中，體現出人大的力量。

第二、賦予地方立法權，讓民眾有更多的機會參與政府決策，可以有效地制約濫用權力的行政部門。立法必須貫徹民主原則，充分反映人民群眾意愿，匯集民意、民情和民智。民眾總是更愿意對家門口的事情發表意見，地方立法的每一項可以說都更貼近本市民眾所能切身感受到的問題，他們也就能以更積極的態度參與到政府決策的過程中，一方面提到立法可行性，另一方面有效制約政府權力的使用。

第三、這也可以讓地方在城市管理中有更多的自主權、減少不必要的程序設置，不僅可能讓地方更有創造力、放開手腳進行管理，也符合中央層面簡政放權的意識。近幾年，中央不斷下放行政審批權力，由于我國立法主體的多元化，人民政府在一定程度上上也承擔著立法工作，簡政放權不可避免的會涉及到行政立法權部分，將此種權力下放，并提高人大在立法活動中的地位，激發地方的活力，讓他們能運用更加規范的立法手段治理城市。

第四、此舉同樣可以理解成，更多承認“市一層級”的地位，同時鼓勵其運用立法手段治市。時至今日，法律愈發成為整個社會的秩序基礎，創造條件讓地方享有相應的立法權，將地方行為更多地納入法律規制的軌道，勢必能對法治格局的縱深建構助益良多。

當然，也應當注意到地方立法權的大規模擴容也會帶來一系列的問題。第一、泛立法傾向明顯，立法繁瑣細密；第二、重復現象明顯，地方特色不足，立法質量不高；第三、在地方保護主義等因素作用下，法律沖突現象突出等等問題。但是筆者認為，這些問題并不是由這次大規模擴容引起的，而是數次地方立法權擴容中就已經存在的問題。現在人們更關注那些獲得地方立法權的設區市將如何運更好用這個權力，能進行專門立法工作的人才儲備是否充沛，他們所立的法能否達到良法的標準。都說良法善治，立良法是善治的前提，究竟要用好地方立法權，這無疑是個大問題。

二、地方立法權的運用

用好地方立法權，無疑取決于很多方面。這其中有中央的指導，也有民眾的參與。但是重心仍在地方。地方如何認識立法權，對立法權的運用有著怎樣的預期，地方人大的立法力量能否應對多樣化的地方性立法需求，如何協調地方人大與地方政府的關系，都關系著是否能到達地方立法權擴容的初衷。筆者認為最重要的在于兩個方面，一是地方立法權制度的設計，二是立法技術的規范。

第一，對賦予地方立法權而言，開前門更要關后門。不管是對地方性法規立法權限，還是對地方政府的規章立法權的嚴格控制，需要厘清的是，全部282個設區的市被賦予立法權，旨在實現法規訂立與實際需要的對接，建立一套更健全縝密的法律體系。推動市一級立法，是為了填補特定領域無法可依的空白，而不是鼓勵地方借此自我賦權、將非法利益合法化；其實，規范地方立法權的制度籠子，既應包括同級監督、上級監督，更要包括公眾監督。就同級監督而言，可以成立地方性法規的審查機構，防止地方制定的法規違反上位法或有明顯的不當目的；而上級監督與公眾監督則很好理解。隨著地方立法權的擴容，我們更期待著立法機關的法律審查能更為較真。既有法律規定，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同國家憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。然而在現實中，這種撤銷權往往極少啟用。如今立法權下放，更多地方性法規勢必會被制定施行。這意味著，省級人大善用否決權，全國人大善用撤銷權，將變得更加舉足輕重。

第二，“法律的訂立”不僅是權限問題，更是一個技術問題。首要的就是恪守前提條件，“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”，惟其如此才能確保法制統一，確保地方法規的合法性；其次，則是精確厘定“立法需要”，即僅就國家立法不能調整、其他手段不可解決的事項，有針對性地制定地方法規；除此以外，“立法能力”的準備同樣重要，設法彌補立法經驗和智力資源的不足，避免地方性立法的現實尷尬。不論是立法技術，還是立法質量的提高都需要一個過程。地方技術不高，立法人才不足，都是擺在大多數設區市面前的問題，但地方立法先行本身就存在著試水的意義，隨著法治建設的縱向推進，地方立法的不斷發展，技術可以提高，人才可以培養，哪能因為“現在不好”，就放棄“未來會好”的可能。

總之，唯有讓立法超越于具體的權力偏好之外，才能發揮法律調節社會的基礎功能。