淺析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

閆玉潔

摘要：十八屆四中全會中《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。”直接闡明了黨內(nèi)法規(guī)同依法治國的關(guān)系。這對全面推進依法治國和依規(guī)管黨治黨意義重大。本文主要通過簡要分析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，旨在就如何更好的實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者的銜接與協(xié)調(diào)進一步討論。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；協(xié)調(diào)

全面推進依法治國的關(guān)鍵在黨，依法治國必先依法治黨。黨的十八屆四中全會強調(diào)提高管黨治黨的水平，必須注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，才能使法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完備與完善。重視國家法律的立法和黨內(nèi)法規(guī)制度的銜接和協(xié)調(diào)，妥善解決黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的時候排除，從而實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。

一、黨內(nèi)法規(guī)是什么

在2012年5月26日公開發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”第四條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。其中，黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)力以及黨的紀律等作出根本規(guī)定；準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定；條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

1.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別

明確黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的區(qū)別是銜接協(xié)調(diào)兩者的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是兩個不同范疇的概念，兩者在調(diào)整對象制定主體、適用范圍和實施方式都存在差異：一是調(diào)整對象不同，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活，國家法律主要調(diào)整的是社會關(guān)系和社會秩序；二是制定機關(guān)和制定程序不同，黨內(nèi)法規(guī)是由省級以上黨組織按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的程序制定的，而國家法律是由全國人大及其常委會、國務(wù)院等根據(jù)《立法法》規(guī)定的程序制定的；三是適用范圍不同，黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織和黨員，國家法律適用于一切公民、法人和其他組織；四是實施方式不同，黨內(nèi)法規(guī)主要以黨的紀律作為實施保障，國家法律主要依靠國家強制力保證實施。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)系

盡管黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在上述明顯的不同，但二者是相輔相成、相互協(xié)調(diào)的。具體表現(xiàn)為：①是黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系都是中國特色社會主義體系的重要組成部分，是我黨依法治國，依規(guī)治黨的重要遵循。中國特色社會主義法治體系包括五大體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系已被納入法治體系之內(nèi)，成為五大體系之一。這說明黨內(nèi)法規(guī)，是國家法律體系的重要組成部分。②是黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，是國家法律的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時可以經(jīng)過法定程序上升為國家法律。③是黨內(nèi)法規(guī)的制定與實施都要在國家憲法和法律范圍內(nèi)開展，不能凌駕于國家憲法和法律之上。四是黨內(nèi)法規(guī)要嚴于國家法律，從黨的先進性建設(shè)的角度看，這是因為加入中國共產(chǎn)黨，成為中國共產(chǎn)黨這個執(zhí)政黨組織的一員，就要模范遵守國家法律，按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己。

由于“黨內(nèi)法規(guī)”與“國家法律”并存，是我國社會主義法治的一大特色。所以，在實踐中就會存在一部分人既是中共黨員又是普通公民的雙重身份，致使法律使用方面就會同時出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者的重疊。因此，在制定和使用黨內(nèi)法規(guī)的時候，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，做好兩者的協(xié)調(diào)、銜接工作，使黨內(nèi)法規(guī)不與國家法律相沖突。

3.如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)和銜接

十八屆四中全會提出“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”，強調(diào)“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。這種提法在黨的全會歷史上尚屬首次。它為今后一段時間內(nèi)推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)規(guī)劃了一個“路線圖”。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)，必須注重黨內(nèi)治理與法律治理緊密配合。筆者認為可以從以下幾個方面進行：第一，在國家法律的立法方面體現(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。第二，黨內(nèi)法規(guī)也要積極與國家法律建立銜接協(xié)調(diào)。制，以此來進一步提高黨內(nèi)法規(guī)草案的審定質(zhì)量。第三，妥善處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，必須建立二者之間溝通協(xié)調(diào)的工作機制。第四，銜接協(xié)調(diào)的保障：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的事后排除

三、結(jié)語

黨的十八大以來，黨中央提出了要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。習近平同志強調(diào)，要按照于法周廷、于事簡便的原則，提高制度制定質(zhì)量，要立體式、全方位推進制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。2013年5月27日，又公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。這些制度的制定為從源頭或根本上避免或減少無權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等黨內(nèi)法規(guī)無序制定的現(xiàn)象奠定了堅實的基礎(chǔ)。同年11月，黨中央又公布了“黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃”，即《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013——2017年）》，這在黨的歷史上是第一次。它“有利于加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨額科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。因此，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷向增強與國家法律的銜接性這個方向邁進，將會把依法治黨推上一個新的臺階。