淺析新環保法中的保護優先原則

黃婷鈺

摘要：在2015年正式實施的新環保法第五條明確規定保護優先原則作為環境法基本原則之首這一大背景下，本文從保護優先原則在學界的定義出發，了解保護優先原則在國內外的立法實踐狀況，分析在我國確立保護優先原則的必要性，同時看到保護優先原則在實施過程中可能會遇到的問題，以及如何來應對和注意這些問題，從而保證優先保護原則的實施和收效，真正達到緩解環境問題與經濟發展之間的矛盾，實現國家的可持續發展。

關鍵詞：新環保法；保護優先；立法實踐；必要性

在我國經濟社會飛速發展的同時，環境問題也經歷著從單一到復雜，從個別到普遍的過程，在這之中如何處理環境問題與經濟發展之間的矛盾成為當下必須解決的問題之一。新環保法通過確立保護優先原則明確處理二者之間的矛盾應當優先考慮環境利益，經濟的發展不應當超過環境本身的承載能力，社會經濟的發展也不能以犧牲環境為代價來換取。隨著保護優先原則的確立，越來越多的人關注到這個原則實施所伴生出的新情況，只有了解保護優先原則的含義和發展，分析其出現的必要性，才有可能分析出該原則實施中應當注意的問題，以保證落實保護優先原則的實施。

一、保護優先原則的概述

（一）保護優先原則的定義

對于保護優先原則的定義，學界的系統研究并不多，曹明德教授定義保護優先原則是：“在處理經濟增長與生態環境保護之間的關系問題上，確立生態環境保護優先的法律地位?！蓖鯓淞x教授主張，保護優先是生態環境保護中應當把生態保護放在優先位置，在生態利益和其他利益發生沖突時，優先考慮生態利益，滿足生態安全的需要。而楊群芳學者認為，環境優先原則包括環境保護優先與環境恢復優先兩方面的內容，其中以環境保護優先為基礎，以環境恢復優先為補充。環境保護優先意味著應當優先考慮對生態環境和自然資源的保護，具體指在經濟和社會發展中，當經濟利益與環境利益相沖突時，應優先考慮環境利益。環境恢復優先，是指在環境資源受損害或生態被破壞時，應當優先救濟受損害的自然資源、優先恢復受到破壞的生態系統。

筆者認為，保護優先原則作為修改后環境法的基本原則之首，應當在環境法的方方面面得到體現，作為處理環境問題與經濟發展之間矛盾的首要原則，保護優先原則應該是當經濟利益與環境利益發生沖突的時候，優先考慮環境利益，并且保證經濟的發展不以過多犧牲環境為代價。

（二）保護優先原則的國內外立法實踐

雖然對于保護優先原則的定義學界研究的并不多，但是不可否認的是保護優先原則已經被世界許多國家在環境法中加以確立，隨著經濟社會的發展，環境問題日益得到重視，確立保護優先原則已經成為各國環境法發展的新趨勢。

1.國外立法實踐

日本1967年頒布的《公害對策基本法》規定了環境保護要與經濟發展相協調的原則，但是由于“協調原則”在實際運用中變成了“經濟優先原則”，遭到了社會各界的批評與抵制。日本于1970年召開國會，將該原則從《公害對策基本法》中刪除，并確立了環境保護優先原則。

2002年，俄羅斯頒布的《俄羅斯聯邦環境保護法》第3條規定：“為保證可持續發展和良好的環境，將人、社會和國家的生態利益、經濟利益和社會利益科學合理地結合起來；自然生態系統、自然景觀和自然綜合體的保全優先；根據環境保護的要求確定經濟活動和其他活動影響自然環境的容許度；禁止對環境的影響后果無法預測的經濟活動和其他活動，禁止實施可能導致自然生態系統退化，植物、動物及其他生物體遺傳基因改變和喪失，自然資源衰竭和其他不良環境變化的方案。”可以看出，俄羅斯已將保護優先原則規定為環境保護的一項基本原則。

除了上述國家以外，加拿大等國家也相繼通過立法和政策將保護優先原則應用于環境法中，來解決環境問題和經濟社會發展之間的矛盾，并且這些國家都在不同程度上緩解了環境壓力，這其中有很多方面值得我國去借鑒學習。

2.國內立法實踐

在我國，保護優先是近年來才被提出的，特別是在環境問題集中爆發的這幾年，協調發展已經不能緩解環境問題和經濟發展之間的矛盾，優先保護環境已經變得刻不容緩。

2000年國務院《全國生態環境保護綱要》提出，堅持生態環境保護與生態環境建設并舉，在加大生態環境建設力度的同時，必須堅持“保護優先”的政策，“保護優先”作為一項政策在中央政府文件中首次被提出；2005年《國務院落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求，“在環境容量有限、自然資源供給不足而經濟相對發達的地區實行優化開發，堅持環境優先”，“環境優先”作為指導思想在政府文件中首次被提出，可以看出國家已經清醒地認識到以犧牲環境為代價的經濟增長是不可持續的；國家十一五規劃綱要將“環境保護優先”首次納入國家規劃，成為環境工作的指導方針。2006年《風景名勝區條例》、2009年《海島保護法》、2010年修訂的《水土保持法》都直接規定了保護優先的原則。在國家政策與法律逐步確立保護優先原則的同時，地方性法規、政府規章也相應的規定了該原則。2014年新環保法修正案明確規定了保護優先原則，正式確立了我國在處理環境問題和經濟發展之間的矛盾時堅持優先保護環境利益。

通過對比國內外的立法實踐可以看出，保護優先原則的確立與各國經濟社會發展的趨勢密不可分，都是依據具體的國情而逐步確立起來的，我國目前的環境問題要求我們必須堅持環境保護優先的原則來正確發展社會經濟。

二、確立保護優先原則作為新環保法基本原則的必要性

（一）堅持保護優先原則是處理經濟發展和環境問題的正確選擇

處理經濟發展和環境問題的方法主要有三種：第一種是先污染后治理、邊污染邊治理，這種方法側重優先發展經濟，而不過多考慮污染對環境承載力的影響，是以污染環境為代價來發展經濟，在追求經濟利益的同時，把環境代價轉移到其他人或轉移到后代人身上；第二種是經濟與環境協調發展，這是強調經濟發展與環境保護同樣重要，但是沒有點明在二者發生沖突時誰應當被優先考慮的問題，或者說這是強調在發展經濟的同時要注重環境的保護，這就導致了在實踐中仍然側重于經濟發展而忽視環境的保護；第三種是環境保護優先，明確了在經濟發展和環境保護中應當優先保護環境利益。新環保法依據我國的基本國情確立了保護優先原則，堅持了第三種方法，這是正確處理二者關系的選擇，也是符合我國基本國情的選擇，其中明確了在經濟發展和環境保護中應當優先保護環境，體現了環境問題的重要性。

（二）堅持保護優先有利于可持續發展的實現

可持續發展是具體包括三個方面的發展，即環境、經濟和社會的可持續發展，既要維持當代人全面的生活質量，又要體現代際公平，維持對自然資源的永續利用，同時避免環境的損害，保障社會的可持續發展。在這一理解的基礎上可以得出可持續發展要求實現環境的發展，要求社會經濟的發展不能以損害環境利益為代價可以看出環境保護優先是實現可持續發展的基礎之一。而在我國可持續發展作為一項基本原則，始終指導著國家的發展方向，新環保法中確立環境保護優先原則正是對可持續發展原則的實現，保護優先原則的本質就是保障環境利益，促使環境的可持續發展，所以說確立環境保護優先原則是實現可持續發展必不可少的一部分。

（三）堅持保護優先原則是對新環保法的重新定位

相比其它法律部門，環境法的發展不過短短幾十年的歷史。我國的環境法更是只有二三十年的發展歷史，且結合我國的基本國情，環境保護法更多的是為與經濟發展相協調，在經濟高速的發展的背景下，環境保護往往被忽略，協調發展原則往往將環境利益置于經濟利益之后，這不但不符合環境法的立法宗旨，更不利于我國的可持續發展，所以新的環保法確立了保護優先的原則，讓環境保護法真正的從環境的角度出發，不允許一切以犧牲環境利益為代價的經濟發展，重新定義了環境保護法的立法價值，這也是我國環境法發展的必然選擇。

三、保護優先原則在實施過程中應當注意的問題

（一）克服傳統模式的制約

新環保法中確立的保護優先原則是對協調發展原則的改革和創新，協調發展原則在很長一段時間對我國現代化事業的發展是起到積極地促進作用，立法者在確立協調發展原則時也是考慮到環境問題的多樣性和我國現實國情的需要提出了環境與經濟協調發展的原則，力求在不過多損害環境利益的基礎上實現經濟的繁榮發展，但是在實踐中協調發展原則越來越不能協調經濟與環境問題，隨著大量自然災害和環境污染事件的發生，人們越來越認識到環境問題已經危害到人們的日常生活，二者之間已經不能協調發展了，我們必須要選擇優先保護環境利益，以保障人們的生存發展權。在保護優先原則的實施中一定要克服傳統觀念中環境與經濟相協調的模式，樹立經濟與環境相協調的觀點，讓經濟利益來協調環境保護，樹立保護優先的新模式。

（二）防止極端保護優先的問題

很多學者也對保護優先原則提出的質疑的聲音，認為環境問題存在復雜多樣的特性，一味的強調保護環境利益優先在一些特殊情況下并不一定是最好的方法。在國外的立法實踐中直接將保護優先作為基本原則的國家并不多見，各國更多的是依據具體環境問題提出解決的對策。那么新環保法是否允許不計代價的保護優先？各階層又應當如何實現保護優先？如果不能很好地處理這些問題，出現極端保護優先的現象很容易將環境執法和環境司法導向一些始料未及的誤區。在這樣的問題下我們應當明確保護優先原則所承載的功能，只能是遇到環境（生態）風險科學性不確定的情形，應以保護環境（生態）為優先原則。也就是在復雜多樣的環境問題面前將環境利益剝離出來，將其處于優先保護的地位，特別是出現經濟利益發生矛盾的情況，要認真分析如何解決更有利于環境的可持續發展，并以此為優先來保護。所以說我國的保護優先原則絕不是一味的強調環境保護優先也不是不計代價的保護環境，而是具體問題具體分析，以環境的可持續發展為優先保護的對象。

（三）將保護優先原則落實到實處

首先要建立健全新環保法實施的配套制度。沒有配套的制度或制度不健全，法律實施、堅持法律原則就缺少依托和支撐，實施效果必然打折。所以應當將環境保護優先原則落實到我國現行的具體制度中，有些制度本身包含環境保護優先理念，但也存在部分制度的內容與環境保護優先原則要求不一致的情況，在落實的過程中要充分考慮這些情況的存在，選擇合理的解決方法。其次保護優先原則的落實還應當通過制定和修改法律落實到環保單行法和地方法之中。讓保護優先原則落實到具體的法律規定中，這樣才能實現保護優先原則的制定價值。

對于保護優先原則的實施或許還有許多問題和沖突沒有得到解決，保護優先又是在何種程度上來保護環境利益，是盲目不計一切代價的環境優先保護還是要受到協調發展制約的環境保護優先，不同的學者對于保護優先原則的確立也持有不同的意見，但我們應該清楚的認識到對于我國來說，環境問題已經到了刻不容緩解決的地步，大小環境污染環境災害的發生，已經嚴重危害人們的生命安全，如果不能將環境利益放在首要保護的地位，那么經濟的發展也將無法彌補環境給人類帶來的危害。新環保法明文確立了我國環境法的基本原則，并將保護優先原則作為基本原則之首，所以一定要把握保護優先原則的內涵和外延以及其適用過程中會產生的問題，堅持正確的處理環境問題和經濟發展之間的矛盾，實現環境、經濟和社會的可持續發展。