“超級(jí)基金法案”視野下的土壤污染防治立法

劉瓊　端雪

摘要：美國(guó)系屬發(fā)達(dá)國(guó)家中較早重視土壤污染問(wèn)題，現(xiàn)已建立較為完善的土壤污染防治立法體系，取得了較好成效。本文圍繞“超級(jí)基金法案”，從法案的立法背景、相關(guān)條文、具體適用，介紹了美國(guó)土壤污染防治立法體系，尤其是通過(guò)稅收創(chuàng)立信托基金、對(duì)資金使用進(jìn)行審查監(jiān)督，對(duì)于我國(guó)土壤污染問(wèn)題的社會(huì)化救濟(jì)制度的建立有著重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土壤污染；超級(jí)基金；立法

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)很早就認(rèn)識(shí)到土壤污染的問(wèn)題。十八世紀(jì)，緊隨移民抵達(dá)美國(guó)的是各種環(huán)境問(wèn)題。二十世紀(jì)三十年代，美國(guó)遭遇“黑風(fēng)暴”席卷，國(guó)會(huì)開(kāi)始正視土壤保護(hù)問(wèn)題，以國(guó)家政策的形式對(duì)土壤污染予以保護(hù)、治理。隨后美國(guó)頒布《土壤保護(hù)法》，建立土壤環(huán)保署作為土壤污染防治的專門機(jī)構(gòu)。六十年代，《固體廢物法》、《危險(xiǎn)物質(zhì)法》也相繼出臺(tái)。七十年代，美國(guó)為了治理工業(yè)發(fā)展、搬遷產(chǎn)生的“棕色地塊”，頒布《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》（RCRA），由美國(guó)環(huán)保局（USEPA）管理有害廢物、減少其產(chǎn)出量。

1977年爆發(fā)了震驚美國(guó)的“拉夫運(yùn)河事件”，拉夫運(yùn)河流域居民罹患各種怪病，并表現(xiàn)為重金屬中毒癥狀，經(jīng)查系四十年代運(yùn)河廢棄河床用于堆放電化學(xué)垃圾，后經(jīng)開(kāi)發(fā)興建住宅，電化學(xué)垃圾導(dǎo)致重金屬土壤污染，最終使該地居民重金屬中毒，嚴(yán)重影響了該區(qū)域居民的生命、健康。

鑒于該事件的影響，美國(guó)出臺(tái)了《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》（CERCLA），又名為“超級(jí)基金法案”，在該法中針對(duì)土壤污染隱蔽性、潛伏性、爆發(fā)突然、確定責(zé)任主體困難的特性，在PPP原則外設(shè)立了應(yīng)急處置方案。

作為“超級(jí)基金法案”的補(bǔ)充，又相繼制定了《超級(jí)基金修正和再授權(quán)法案》、《納稅人減稅法案》、《小企業(yè)責(zé)任免除和污染土地復(fù)興法》，配合相關(guān)土壤污染評(píng)估技術(shù)規(guī)則，逐步形成了較為完善的土壤污染防治體系。

一、超級(jí)基金制度概述

“超級(jí)基金法案”于1980年頒布，通過(guò)該法案授權(quán)，美國(guó)環(huán)保部設(shè)立“超級(jí)基金”用于污染地管理與修復(fù)。該法案立即針對(duì)拉夫運(yùn)河、時(shí)代海灘等地有毒廢料堆放修復(fù)和治理進(jìn)行處理。通過(guò)法案授權(quán)，環(huán)保部有權(quán)責(zé)令污染責(zé)任主體對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行清理并向環(huán)保部、各州政府支付先期治理中的必要費(fèi)用。

“超級(jí)基金法案”103條規(guī)定：“危險(xiǎn)物品所有人應(yīng)向環(huán)保部門報(bào)告其發(fā)現(xiàn)或者泄露到被污染場(chǎng)址的危險(xiǎn)物質(zhì)的數(shù)量和種類，環(huán)保部根據(jù)污染情況決定是否將該區(qū)域列入國(guó)家優(yōu)先名單（National Priorities List），然后由環(huán)保部或委托私人機(jī)構(gòu)分析該地區(qū)的危險(xiǎn)程度，選擇、設(shè)計(jì)清理方案，以進(jìn)一步采取相應(yīng)的清理行動(dòng)”。

二、超級(jí)基金制度的歸責(zé)原則

查閱《CERCLA》相關(guān)條文可知，超級(jí)基金的使用有著嚴(yán)格限定，僅適用于以下兩種情形：第一種情形是有明確的污染者，但污染者確實(shí)無(wú)力支付修復(fù)費(fèi)用；第二種情形是污染者無(wú)法確定。此外，基金的使用還要受到超級(jí)基金管理部門和國(guó)家救濟(jì)審查委員會(huì)的監(jiān)督與審查。

同時(shí)，根據(jù)判例，在符合上述情形下資金用于治理、修復(fù)、賠償后，超級(jí)基金可以作為適格原告，起訴污染責(zé)任人，追償其支付的相關(guān)費(fèi)用。這可以視為超級(jí)基金享有的代為求償權(quán)，一定程度上解決了環(huán)境訴訟難的問(wèn)題，同時(shí)貫徹了“污染者付費(fèi)”原則，有利于基金的長(zhǎng)久有效運(yùn)行。

《超級(jí)基金修正案與再授權(quán)法》第107條對(duì)賠償責(zé)任主體進(jìn)行了規(guī)定，當(dāng)前與處置危險(xiǎn)物質(zhì)時(shí)期設(shè)備的所有人與營(yíng)運(yùn)人、不合理處置危險(xiǎn)物質(zhì)的合同相對(duì)人、運(yùn)輸者都要依法承擔(dān)污染責(zé)任。對(duì)污染者的確定實(shí)施嚴(yán)格污染責(zé)任，污染責(zé)任的承擔(dān)不以違法性或過(guò)錯(cuò)為前提。

三、超級(jí)基金資金來(lái)源與實(shí)施程序

超級(jí)基金資金來(lái)源于對(duì)石油、化工類企業(yè)稅收，應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的危險(xiǎn)物質(zhì)污染與有害物質(zhì)應(yīng)急計(jì)劃（NCP）。到1985年通過(guò)“超級(jí)基金法案”已籌集到16億美金，聯(lián)邦政府以此設(shè)立信托基金，為污染者無(wú)力支付修復(fù)費(fèi)用和污染者不明確情形下的土壤污染治理提供資金幫助，由環(huán)保部在全國(guó)10個(gè)地區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體操作，突破傳統(tǒng)私法救濟(jì)的局限性，力求建立及時(shí)、快速的土壤污染治理、修復(fù)機(jī)制。

針對(duì)可能或已經(jīng)發(fā)生的土壤污染問(wèn)題，超級(jí)基金的使用有著嚴(yán)格的程序規(guī)定，具體操作流程如下：

①初步評(píng)估，現(xiàn)場(chǎng)檢查。首先，對(duì)于可能存在污染或已存在污染的土壤地塊進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，結(jié)合土壤污染評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，確定是否需要立即或短期內(nèi)進(jìn)行土壤修復(fù)。

②確定污染等級(jí)。根據(jù)污染地塊的具體情況，確定有無(wú)必要列入國(guó)家優(yōu)先項(xiàng)目名單。具體從以下指標(biāo)進(jìn)行考量：是否需立即清理、修復(fù)，是否可以確定污染責(zé)任主體，是否嚴(yán)重影響公眾利益和國(guó)家利益，有無(wú)長(zhǎng)期修復(fù)的必要。符合上述指標(biāo)的，列入名單優(yōu)先治理，并向在部門網(wǎng)站予以公示。

③整治調(diào)查/可行性研究。美國(guó)環(huán)保部及其委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)污染地塊進(jìn)行評(píng)估，對(duì)土壤修復(fù)的成本、技術(shù)手段進(jìn)行科學(xué)性評(píng)定。

④決策記錄。決策記錄是超級(jí)基金使用的必要環(huán)節(jié)，決策記錄必須載明資金用途，且當(dāng)撥款超過(guò)一定數(shù)額時(shí)（2500萬(wàn)美金）時(shí)，必須接受國(guó)家救濟(jì)審查委員會(huì)的審查。

⑤補(bǔ)救設(shè)計(jì)/補(bǔ)救措施。本階段，進(jìn)行土壤治理、修復(fù)計(jì)劃和規(guī)范的制度與具體實(shí)施，風(fēng)險(xiǎn)控制小組會(huì)根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整全美各區(qū)域項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)排序，確保資源進(jìn)行最優(yōu)化配置。

⑥建設(shè)階段性成果。結(jié)合污染地塊的實(shí)際情況，擬定方案，實(shí)施污染物質(zhì)的清理、土壤修復(fù)，但這并不意味達(dá)到理想狀態(tài)下的最終修復(fù)。土壤修復(fù)治理還需長(zhǎng)期的修復(fù)治理，長(zhǎng)期修復(fù)措施如下：定期維護(hù)和審查、土地的限制使用等，確保實(shí)現(xiàn)保證人類健康、生態(tài)平衡的目的。

⑦修復(fù)完成。在實(shí)現(xiàn)全部清理目標(biāo)，土壤恢復(fù)到未被污染時(shí)水平，恢復(fù)自我凈化能力，完成被污染土壤的徹底修復(fù)后，終結(jié)該項(xiàng)目。