主任檢察官辦案責任制改革視野下檢委會制度的完善與創新

萬暉

摘要：檢察委員會是檢察機關內部的最高議事和決策機構，既是檢察院實行集體領導的組織形式，也是中國特色檢察制度的一項重要內容。為保障檢察制度改革的順利開展，必須加強檢察委員會的規范化建設。

關鍵詞：檢委會；路徑；科學發展

主任檢察官辦案責任制是當前司法體制改革的重要內容，是以實現檢察辦案扁平化管理為目標，觸及檢察機關基本辦案單位，理順“檢察一體化”與“檢察官獨立性”關系的重大變革。檢察委員會作為檢察機關討論重大案件和有關檢察業務工作中重大問題的最高業務決策機構，對檢察機關業務工作水平的不斷提高和法律監督職責的正確履行，起著不可替代的作用。作為基層檢察院，是檢察工作的基礎，承擔著大量的檢察業務工作，如何進一步加強和改進檢察委員會工作，更好地發揮其積極作用來服務檢察工作的發展顯得至關重要。

一、當前基層檢委會工作存在不適應主任檢察官辦案責任制改革的方面

一方面，主任檢察官辦案責任制改革必然要求檢委會工作與之配套適應，另一方面，檢委會作為檢察機關最高業務決策機構，是推動主任檢察官辦案責任制改革的重要保障。但不可否認的是，現行基層檢察院檢委會工作中存在的一些困惑，不適應主任檢察官辦案責任制改革趨勢。

1.委員行政色彩較濃

檢委會并非行政領導機構，但實踐中，委員均系院領導和部門負責人的現象并不鮮見，即使其具有較高的法學理論水平和豐富的檢察實務經驗，但煩瑣的行政管理事務必然分散其一部分精力。

2.議事程序行政化

當前檢委會仍遵循“承辦人員——部門負責人——檢察長”這一科層式審批模式，這種“三級審批制”與檢察事務行政管理模式高度重合。承辦人員必須經過部門負責人同意才能將議題納入檢委會審查范疇，部門負責人在其中具有較強的管理作用，主任檢察官無提請議題的實際建議權，這種行政化的“上命下從”處置方式并不符合公正高效的司法規律，更與主任檢察官責任制的設置相背離。

3.議案類型單一

以金牛區檢察院這一基層檢察院為例，首先表現在檢委會議案較多，議事較少，檢委會審議內容仍以研究案件為主。這就與檢委會審議重大疑難復雜案件的要求存在差異。

二、科學定位專職委員。賦予其應有的權限與責任

雖然“新組織條例”在第一次明確了擔任檢委會委員的人員范圍的同時，按照中央關于進一步加強“兩院”工作的規定，增加了有關專職委員設置的規定，但對于專職委員的具體職責并未加以明確。關于檢委會委員職責的一般性規定，見于“新組織條例”的第7條，該條規定“檢察委員會委員應當履行下列職責和義務：①參加檢察委員會會議，對檢察委員會會議討論的議題發表意見和進行表決；②經檢察長批準向檢察委員會提出議題或者提請復議；③受檢察長或者檢察委員會指派，對本院檢察委員會決定事項的落實情況進行督促檢查；④未經檢察長或者主持會議的副檢察長批準，不得缺席；⑤遵守檢察委員會議事規則和各項工作制度；⑥保守國家秘密和檢察工作秘密。檢察委員會專職委員的其他職責，另行規定”。仔細斟酌后我們不難發現，上述第④、⑤、⑥項的規定屬于紀律性義務，只有前三項真正屬于檢委會委員的工作性職責，既然普通委員都必須履行這些工作職責，那么從邏輯上講，作為專門擔任檢委會委員的專職委員，其更應當在這三項委員職責上體現特殊的權限與責任。

專職委員應當作為檢察委員會常設人員，除了政治待遇與相關保障相應跟進之外，還可以考慮引入必要的競爭機制，設置相應的公開遴選程序，以保證其應有的工作能力和責任感。同時，應當明確規定專職委員必須專門司職或者至少主要司職于檢察委員會，人力資源緊張或職數不足的單位，專職委員可以分管其他工作，但這只能是例外情況，原則上專職委員不應再分管具體部門或兼任部門負責人。在工作過程中，除了審查討論案件、規范性文件等個案性業務議題外，專職委員更需要從宏觀決策調研、總結指導、督促執行、執法考評等方面被賦予相對明確具體的工作職責權限，以更好地擔負起檢委會的決策參謀職責，不斷增進檢委會決策的權威性和專業化水平。具體而言，檢委會專職委員的“專”主要應當體現在三個方面：一是對檢委會議題特別是案件、規范性文件、業務性決策事項等，有優先的、充分的啟動權力、審查責任和發表意見機會；二是針對檢察工作需要，對影響法律政策執行、執法辦案水平提高等重大業務性問題，應當有相對更多的總結調研、報告建言的權限與責任；三是對檢委會已經決議的事項，負有必要的督促檢查、評價反饋等權限與責任。

三、進一步加強辦事機構建設，普遍建立專門、獨立的檢委會辦事機構

目前各基層院檢委會的日常性工作，或在辦公室，或在研究室，或在監察室、案管中心等，歸口不一，人員隨機，水平各異，此種混亂現象既損害了檢察委員會的權威，也不利于上級院統一開展相關的指導、培訓、調研工作，阻礙檢委會工作專業性和權威性的提升。為充分落實檢委會組織條例和議事規則的要求，基層檢察院有必要設立統一的、專門的檢委會辦事機構，并充分發揮其職責作用，以適應檢委會工作的新需要。

在檢委會專職委員和辦事機構并存的情況下，應當明確界定二者的職責范圍和工作關系。首先，檢委會事務性工作應當由辦事機構承擔，而不應由專職委員具體承擔。其次，在議題審查上，檢委會辦事機構僅是依據檢委會組織條例和議事規則等進行程序性審查，以初步確定其“規格”是否符合檢委會審議的對象要求。而專職委員則要對決定提交檢委會討論的議題進行實體和程序的全面審查，并發表委員意見，二者分工不同。最后，在專職委員履行宏觀決策調研、總結指導、督促執行等職責的過程中，檢委會辦事機構應當配合和落實其具體工作指示，協助履行。一般情況下，檢委會辦事機構應由檢察長領導，以便于檢委會工作的順利開展和檢委會決議的有力執行，但為理順專職委員和辦事機構的工作關系，建議檢察長同時授權某一專職委員協助領導檢委會辦事機構的工作，以利于專職委員職責的履行和作用的發揮。

四、提交檢委會討論決定的案件由誰承擔責任

在司法實踐中，提交檢委會討論決定的案件由誰承擔責任這一問題，無論是《中華人民共和國人民檢察院組織法》還是《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》都沒有作出明確的規定，這就造成了檢委會討論決定的案件責任不明確，導致出現“人人負責，誰也不負責”的奇怪結果。在實行“主任檢察官制度”時，如果主任檢察官的意見與檢委會討論的決定不同，那么，主任檢察官是否可以保留意見呢？在司法實踐中如果允許主任檢察官保留自己的意見，那么又如何執行檢委會的決定？

在實行“主訴檢察官制度”階段，檢委會討論決定案件的責任，尤其是對于案件事實部分的責任基本還是由主訴檢察官負責，這就造成主訴檢察官的心理壓力，主訴檢察官帶有不同意見去處理案件將影響案件的客觀處理。實行“主任檢察官制度”應由檢察長對檢委會討論決定的案件負責。檢察長在檢察機關內部具有絕對的領導地位，檢委會是在檢察長的主持下開展工作的，檢察長對檢委會討論決定的案件負責，就會重視檢委會討論的結果，這樣也符合檢察長的職責要求；如果檢察長的意見與檢委會的意見不一致，檢察長可以根據組織法的規定，報請本級人大常委會決定，從而也可督促檢察長正確行使其職責，做到責任明確，落實到人，但在司法實踐中檢察長很少將案件提交人大常委會決定，究其原因就是因為檢委會討論決定的案件責任不明確，沒有人對討論結果負責。實行檢委會討論決定事項由檢察長負責制，可以消除主任檢察官的心理壓力，使他們更好更客觀地履行職責，并保證主任檢察官更好地處理案件。