社區(qū)居民委員會(huì)的行政化研究

趙潔

摘要：新社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)的基層群眾性組織，是政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁，也是作為社區(qū)建設(shè)的主要載體和主體組織之一，在城市居民的日常社會(huì)生活中的地位和作用正逐步提高。本文主要介紹社區(qū)居委會(huì)的行政化研究以及不同類型分類。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居委會(huì)；行政化；類型

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革以及行政體制改革的不斷深入，國(guó)家、市場(chǎng)以及社會(huì)正在逐步分離，因此社會(huì)的自主空間也不斷擴(kuò)大，其后果是，傳統(tǒng)的縱向單一型社會(huì)結(jié)構(gòu)正逐漸向橫向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，單位制也正日益縮減。單位體制消解的同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)組織功能的不斷分化，導(dǎo)致各種社會(huì)事務(wù)的大量涌現(xiàn)，繼而重新分解并逐漸回歸社會(huì)。于是越來(lái)越多的單位將其承擔(dān)的社會(huì)職能進(jìn)一步分化，據(jù)此，社區(qū)便成為承接社會(huì)職能的重要載體。隨著社會(huì)實(shí)體與國(guó)家之間行政依附關(guān)系的隔離，社會(huì)成員與單位之間人身依附關(guān)系的削弱。其中，社區(qū)建設(shè)正是順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這一現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生的。

社區(qū)建設(shè)則是指在黨以及政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，整合社區(qū)資源，提高社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，從而加速社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及環(huán)境等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，并不斷提高社區(qū)各成員的生活水平以及生活質(zhì)量的過程。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)的基層群眾性組織，是政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁，也是作為社區(qū)建設(shè)的主要載體和主體組織之一，在城市居民的日常社會(huì)生活中的地位和作用正逐步提高。

我國(guó)的城市社區(qū)自治主要是通過居委會(huì)這一組織來(lái)具體實(shí)施的。社區(qū)居民委員會(huì)是城市居民進(jìn)行自我管理、自我教育以及自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，因此法律賦予城市社區(qū)居委會(huì)在財(cái)產(chǎn)、人事以及社區(qū)公共事務(wù)較大的自主權(quán)，尤其是在決策和處理等方面。然而值得注意的是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》規(guī)定，城市居委會(huì)必須接受政府及其相關(guān)派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，并協(xié)助政府及其相關(guān)派出機(jī)構(gòu)開展工作，完成其委托承辦的政府事務(wù)，這也是居委會(huì)的法定職責(zé)。居委會(huì)在對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)的同時(shí)，也要為社區(qū)居民服務(wù)。這就意味著社區(qū)委員會(huì)要對(duì)上級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，積極辦理好政府及其相關(guān)派出機(jī)構(gòu)所交辦的事項(xiàng)。這些本由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的事務(wù)，按規(guī)定應(yīng)屬于政府事務(wù)，但由于種種現(xiàn)實(shí)原因，需要由社區(qū)居委會(huì)這些基層社區(qū)組織來(lái)協(xié)助共同完成，包括治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育以及相關(guān)的青少年教育等。鑒于社區(qū)居民委員會(huì)的重要性，該組織的行政化的表現(xiàn)具體有以下幾個(gè)方面：

1.組織設(shè)置功能的行政化

不同社區(qū)的情況各異，因此社區(qū)居民的需求也各不相同。不同社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行方式等方面因?yàn)闈M足不同需要，應(yīng)該各有特色，然而在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)社區(qū)組織卻表現(xiàn)出千人一面，并沒有太大差別。社區(qū)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該體現(xiàn)政府基層管理的需要，特別是要滿足居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感的需要。另一方面，從理論上講，社區(qū)居委會(huì)是基層群眾的自治性組織，它的主要任務(wù)不僅是要搞好居民的自我管理、自我服務(wù)以及自我監(jiān)督等，而在協(xié)助政府及其相關(guān)派出機(jī)構(gòu)的同時(shí)，落實(shí)與居民相關(guān)工作的同時(shí)必須以不影響居民自治為前提。必須指出的是，政府各職能部門或相關(guān)派出機(jī)構(gòu)所指派的行政任務(wù)大約占居委會(huì)工作的80%，因此決定了社區(qū)居委會(huì)主要承擔(dān)行政工作。

2.自治章程、制度及人事決定的行政化

目前，各社區(qū)普遍制定了居民自治章程、居民公約以及相關(guān)的居委會(huì)工作職責(zé)等規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度大多是由上級(jí)民政部門或者相關(guān)街道制定，然后分發(fā)給各社區(qū)執(zhí)行的。因此這些規(guī)章制度并沒有經(jīng)過居民會(huì)議的討論和通過。上述做法在一定程度上反映了基層政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)在自治范圍以及自治程度上的控制。居民委員會(huì)由居民會(huì)議選舉產(chǎn)生，居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選其成員。而在實(shí)際生活中，許多社區(qū)居委會(huì)的換屆確實(shí)要經(jīng)過社區(qū)的選舉完成，但候選人的資格則仍然是由政府來(lái)確定，因此這一切仍然是由政府主導(dǎo)社區(qū)完成，社區(qū)選舉還基本上流于形式。在上述選舉方式以及人事制度下，社區(qū)居委員會(huì)的成員實(shí)際上是街道聘用的干部，而街道辦事處則可以隨意撤換和補(bǔ)選社區(qū)居委會(huì)成員，這些方式必然從根本上影響社區(qū)居委會(huì)的群眾性以及自治性。

3.經(jīng)費(fèi)收支的行政化

社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)根據(jù)來(lái)源分為三個(gè)部分，分別是政府財(cái)政撥款、社區(qū)物業(yè)收入以及社區(qū)自籌，其中政府的財(cái)政補(bǔ)助是主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。而社區(qū)物業(yè)的收入不高，駐區(qū)單位共建意識(shí)相對(duì)缺乏，社會(huì)捐助的收入也相對(duì)很少且不穩(wěn)定，以上情況導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的缺口相對(duì)較大，而其經(jīng)費(fèi)缺口則普遍由街道提供。街道對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一模式管理，由街道財(cái)政設(shè)立社區(qū)帳戶，完成統(tǒng)一管理。

4.運(yùn)行方式、考核機(jī)制的行政化

社區(qū)居委會(huì)采用行政化的運(yùn)行方式和手段，然而需要指出的是，這樣可能會(huì)形成社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)功能較弱，居委會(huì)與居民之間的溝通以及交流渠道不暢通，導(dǎo)致居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度以及支持程度較低。目前對(duì)社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督考核主要有兩種形式：一類是由居民民主評(píng)議的社區(qū)居委會(huì)，另一類則是由街道以及政府相關(guān)職能部門對(duì)社區(qū)進(jìn)行相關(guān)的考核評(píng)比。但在兩種監(jiān)督考核形式下，街道和政府相關(guān)職能部門的考核結(jié)果大多與社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)以及人員任免掛鉤，由此形成街道及政府相關(guān)職能部門的考核占據(jù)絕對(duì)重要的主導(dǎo)地位，在某種程度上影響社區(qū)居委會(huì)的工作取向，相比之下，居民群眾的監(jiān)督考核則顯得軟弱無(wú)力。

此外，當(dāng)前不同類型社區(qū)行政化的差異也引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。社區(qū)居委會(huì)行政化現(xiàn)象普遍，但不同類型社區(qū)，其居委會(huì)行政化的表現(xiàn)及程度也存在著差別，經(jīng)總結(jié)主要分為以下幾類。

1.單位型社區(qū)

此類社區(qū)隸屬于某一單位，社區(qū)居委會(huì)作為單位的后勤部門之一，社區(qū)居委會(huì)主任或書記則是單位的干部。此類社區(qū)服務(wù)設(shè)施齊全，居住區(qū)與生產(chǎn)區(qū)存在著明顯的差別，總體上生活環(huán)境好，但社區(qū)意識(shí)則相對(duì)淡薄。因?yàn)樯罱巧c生產(chǎn)角色的重疊，社區(qū)活動(dòng)大多被組織活動(dòng)替代，而社區(qū)服務(wù)則被單位福利服務(wù)所替代，社區(qū)內(nèi)各種行政事務(wù)的決策以及實(shí)施則往往由單位相應(yīng)的部門來(lái)承擔(dān)。此類型社區(qū)，社區(qū)成員的地緣情感薄弱，相互間的服務(wù)較少。而正是單位互動(dòng)與社區(qū)互動(dòng)的結(jié)合，導(dǎo)致單位的行政級(jí)別也體現(xiàn)在社區(qū)生活中。以上結(jié)合使這類社區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政權(quán)力滲透較重，行政色彩濃厚，因此制度慣性使這類社區(qū)推進(jìn)自治的阻力較大。

2.板塊型社區(qū)

此類型社區(qū)按居民居住的自然地域劃分形成。板塊型社區(qū)包括居民宿舍，駐區(qū)單位以及多功能的小型商業(yè)中心，社區(qū)空間則為單位制分割，形成區(qū)中區(qū)，此類型社區(qū)的居民意識(shí)相對(duì)薄弱。然而，此類型社區(qū)中的居民共用生活設(shè)施如幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等，因此隨著時(shí)間的推移，社區(qū)的氛圍逐漸濃厚，在這種情況下，居民逐漸具有參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。然而由于單位分割，社區(qū)自治的作用難以充分發(fā)揮，因此行政權(quán)力對(duì)社區(qū)的滲透大多介于小區(qū)型社區(qū)以及單位社區(qū)之間。

3.小區(qū)型社區(qū)

此類社區(qū)中，社區(qū)互動(dòng)與社區(qū)參與的意愿以及實(shí)際頻率并不高，但居民的地域認(rèn)同感相對(duì)較強(qiáng)。社區(qū)階層化表現(xiàn)出的居民生活方式以及服務(wù)水平要求相對(duì)較一致，這樣社區(qū)身份起著社區(qū)規(guī)范的作用。而社區(qū)資源則根據(jù)社區(qū)情況而有變化，相較之下，小區(qū)型社區(qū)居委會(huì)受行政權(quán)力的影響較少。