生態文明法治建設

衣春芳

摘要：我國的環境行政管理向來都是部門分割、各自為政，僅有分工而少有配合，不僅使得各部門無法順利履行自身環保職能，更致使政府環保職能無法統一完整實現。鑒于此，筆者認為應在環境保護法體系中全面確立行政協助制度，這一制度可以在不改變我國現有環境管理體制的前提下，通過建立行政協助制度，保障各部門相互支持與配合，形成執法合力，最終實現我國政府環保職能的統一完整履行。

關鍵詞：環境管理體制；行政協助制度；執法合力

一、問題的提出

如何應對霧霾天氣成為人們最關注的問題，全國各地持續的霧霾天氣不得不引發我們對大氣污染防治的思考，其中值得探討的是大氣污染防治管理部門的職能以及分工問題，環境具有公共性，環境權作為人權之一，需要國家相關部門采取有效措施給予積極的保護，然而現實中往往存在大量環境保護缺位的現象，政府環保職能無法得到統一完整履行，因此筆者認為有必要引入生態環境保護和管理中的行政協助制度。

二、以行政協助實現政府環保職能的統一履行

筆者擬將行政協助引入我國環境管理中，以解決我國政府環保職能在各部門之間無法得到統一完整履行的問題。之所以做出這一選擇，一是源于行政協助制度本身的優勢，二是行政協助制度尤為適合我國當前環境管理體制的特點。

1.行政協助是對行政分工的有益補充

行政協助制度是一個與行政主體權限分工密切相關的制度。可以說，行政分工是行政協助產生的前提和基礎，而行政協助是政分工的結果。現代行政的特點之一是行政分工日益細化，原先由一個部門管理的領域，如今由兩個或兩個以上的部門分管。行政分工在行政法上表現為行政職權，任何行政職權都是有限制、有邊界的。根據職權法定原則，行政主體對行政事務的處理應當遵守權限規則，除有法令規定外，既不能任意擴張或縮減自己之權限，亦不可以侵及其它主體之權限范圍。換言之，每個行政主體都應當不依賴其他主體，而以自己的人力、物力以及法律所授予的職權獨自完成其任務。但是，職權法定原則實現的前提是，行政職能劃分要足夠清晰，各行政主體之間的職權沒有交叉，每個行政主體的行政職權足以保障其完成所有行政職能。同時，行政資源的分配要均衡，并且足以保障各行政主體依賴自身擁有的行政資源實現行政職能。可是，在科層制的行政管理體制中，這些前提不可能充分實現。往往會出現某些行政事務并不完全屬于一個行政主體的權限范圍，對其他行政主體權限范圍內事務的處理又是處理所面臨行政事務的前提和條件。因此，為了補救分工過細的不利后果，行政協助作為彌合“縫隙”的“黏合劑”，成為填補行政權力空白的寶貴“材料”，所以說，行政權力的劃分不僅明確了不同行政主體的權力管轄范圍，更重要的是提出了不同行政系統之間的行政協助問題。也有必要按照相互合作的精神建立行政協助制度。反之，如果沒有行政分工和分權的存在，每一特定的行政主體都可以代表國家行使完整的行政權，那么每個特定的行政主體在行政管理的過程中幾乎是無所不能的，行政協助當然也就失去了存在的空間。各機關的“分立”和“分權”并不表明它們彼此孤立，必要時它們可以（或必須）互相配合、彼此協助共同完成行政任務。所以說，行政協助首先是對行政分工的有益補充。

2.行政協助尤為適應我國現有環境管理體制

正是基于以上行政協助制度本身的優勢，所以行政協助尤為適應我國現有環境管理體制。首先，行政協助的制度功能就在于整合碎化的行政資源，包括整合因職能分工形成的部門化行政資源與因地理分割形成的區域化行政資源。所以，行政協助有利于解決前述環境整體性與“條狀”管理模式的矛盾，符合環境是一個統一整體的要求。其次，從邏輯上講，不同行政主體都有與其他不相隸屬的行政主體存在協助的可能，尤其是對于職權相近，相對人范圍存在交叉的事項，可能性就更強。最后，行政協助有助于實現環保部門的統管地位。通過賦予環保部門明確的行政協助請求權，可以使其獲得一個實現“統管”地位的工具和手段，從而保障其他部門對環保部門的配合和支持，最終實現政府整體的環保公共職能。

也正是基于以上法理，筆者擬將行政協助制度全面引入環境法體系，以現有環境管理體制框架為前提，全面構建環境管理中的行政協助制度。這種制度設計，無論是從現有各部門的接受和配合程度，還是從與現有環境法律的銜接度來說，都具有更大的可行性。總而言之，鑒于當前政府環保職能在各部門得不到統一完整履行的現狀，本文認為在修改我國環境法律時，可以借鑒和吸收行政法學界關于行政協助的研究成果，對環境管理中的行政協助制度作出規定，為政府各有關部門在環境管理中相互支持與配合提供制度條件，促進“統分結合”的環境保護監管體制順利運轉，最終保障環境保護公共職能在政府各部門之間得到統一和完整的履行。

三、結語

筆者認為，將行政協助制度全面引入環境管理體制中，是一個切實可行的解決之道。只有建立和完善環境行政管理中的行政協助機制，加強各部門的合作與配合，才能根本解決我國當前的環境管理困境。