經濟成熟后的技術變遷與政府轉型
——基于日本教育與經濟發展的經驗

于 瀟，王學龍，Peter Ho

（1.中央民族大學　生命與環境科學學院，北京　100081；2.深圳大學　經濟學院，深圳　518060）

經濟成熟后的技術變遷與政府轉型
——基于日本教育與經濟發展的經驗

于 瀟1，王學龍2，Peter Ho1

（1.中央民族大學生命與環境科學學院，北京100081；2.深圳大學經濟學院，深圳518060）

一國經濟要實現比較優勢，應當使用符合要素稟賦的技術，而不是一定要發展特定的低端或高端產業。在產業選擇具有較大自由度的前提下，發展中經濟體的經濟起步階段主要應該靠引進發達國家提供的先進技術實現經濟增長，此時的政府職能是為引進技術提供基礎設施建設、制度創新等公共服務；當經濟進入發達的成熟階段之后，一個經濟體必須要依靠自主研發、技術創新才能獲得可持續的經濟增長，這個階段的政府需要實現職能的轉變，轉向為為技術創新提供基礎的科研投資、社會保障、教育等公共服務。

需求；要素密度；技術變遷；制度；政府轉型

一、引 言

圍繞著市場與政府的發展理念之爭從來就沒有停止，最具代表性的是極力推崇自由市場理論的奧地利學派和芝加哥學派，還有主張政府干預理論的凱恩斯學派。當理論令人迷惘時，最有益的做法無疑是從歷史中尋找思考的靈感與實踐的坐標。縱觀歷史，從資本主義發展早期的德國、法國到近代資本主義新貴日本、韓國等，其經濟無一不是在政府大力干預之下發展起來的。我們發現，當經濟發展到某一特定階段之后，這些國家的政府紛紛轉型，對經濟的干預程度遠不像發展初期那么強。那么，這些成功國家的政府行為背后有著怎樣的規律可循？當一國經濟成熟之后政府的發展理念是什么？我們將此作為本文主要的研究問題而加以討論，并試圖提供一個分析框架：從消費者需求和技術變遷的角度來理解政府在經濟發展過程中的功能和政府轉型問題。通過這一分析視角，我們可以提煉出經濟發展過程中的根本性決定因素，從而得出具有穩健性的結論。

改革開放以來，我國一直處于經濟高速發展的軌道中。然而，相對于發達國家而言，我國無論從經濟增長模式還是從政府職能角色來看都與其有一定的差距。例如，我國經濟增長仍然偏向于粗放型增長模式，經濟發展的機會成本是資源和環境的過度消耗破壞；政府職能仍然缺位，國內制度環境和硬件基礎難以孵化出突破性創新?；谝陨显颍疚臄M通過梳理國外發達國家經濟發展過程中政府轉型的一般規律，為我國經濟發展和政府職能的轉變提供有價值的參考建議。本文在發達國家政府轉型經驗的基礎之上，提出如下觀點：一國經濟要實現比較優勢，應當使用符合要素稟賦的技術，而不是一定要發展特定的低端或高端產業。在產業選擇具有較大自由度的前提下，發展中經濟體的經濟起步階段主要應該靠引進發達國家提供的先進技術實現經濟增長，此時的政府職能是為引進技術提供基礎設施建設、制度創新等公共服務；當經濟進入發達的成熟階段之后，一個經濟體必須要依靠自主研發、技術創新才能獲得可持續的經濟增長，這個階段的政府需要實現職能的轉變，轉向為為技術創新提供基礎的科研投資、社會保障、教育等公共服務。

二、需求層次與經濟發展中的產業結構

“稀缺性”是微觀經濟學的最基本且最重要的概念之一，其含義是相對于人類無限的欲望，資源總是有限的，而經濟學研究的正是人類應該如何配置這些相對不足的資源，才能最有效率地滿足人類需求。恰恰就是這種無窮的欲望導致了人類社會的不斷發展，各種技術變遷、各類產業發展的最終目的就是為了滿足人類社會的各種需求。

馬斯洛認為，從縱向來說，人的需求是分高低層次的，根據他的觀點，需求由低到高分層次排列分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。［1］一個人要先滿足低層次的需求，然后再逐步滿足更高層次的需求。因而，經濟發展的目標是不斷滿足人類從低層次到高層次的需求。經濟發展過程中的產業層級劃分恰恰證明了人類的需求層次：第一產業主要是農業種植業，解決的是飲食等生存問題；第二產業中的工業也可以按照需求層次排列為紡織產業、房地產業和汽車產業等；第三產業則側重于更高層次的人類需求。

三次產業的劃分是根據經濟歷史和統計數據做出的較粗糙的分類，但這種劃分方法卻能夠反映經濟發展的趨勢和方向。在經濟實踐中，盡管可以根據具體問題對產業發展層次進行更為細致的劃分，但最基本的劃分依據還應當是人類的需求層級。當然，社會需求不一定都依靠本國生產來滿足，本國的供給也不一定都要滿足本國的需求。在國際貿易不斷自由化的格局下，充分利用國際市場是各國經濟發展的必要途徑。特別是對于經濟小國而言，依靠某個或某幾個行業可能就會使經濟快速發展，但對于經濟大國而言，則必須要考慮產業層級和行業結構的協調性：社會的高層次需求只有在低層次需求得到基本保障的情況下才能得到很好的發展。［2］例如，韓國可以依靠汽車和家電成為發達國家，但中國不可能僅通過這兩個行業就邁入發達國家行列。中國的經濟發展一定是先穩固農業，解決溫飽問題，然后再發展紡織、房地產、汽車制造等高層次產業，逐步滿足社會大眾的更高層次需求。實際上，中國改革開放以來的產業發展也正是沿著這一路徑展開的。

需求是多樣化的，尤其是隨著收入水平的提高，需求的多樣化越來越明顯。在低收入水平時，全體社會成員對某類商品的需求是基本一致的，即滿足溫飽；但是隨著收入水平的提高，人類的各種不同需求就涌現出來，在溫飽的基礎上，人民才能吃講營養、穿講漂亮、住講舒適，即更高層次和更多樣化的需求。需求多樣化對經濟發展與產業結構的影響非常大。［3］當經濟發展步入高收入階段，需求的多樣化充分表露之時，以大規模生產同質產品為特征和優勢的實物資本就不再那么重要了；相對而言，具備推動技術變遷的高端人力資本逐漸成為稀缺資源，從而獲得較高報酬。

總之，人類需求由低到高的層次性，以及由單一到多樣的變化趨勢，對經濟發展具有基礎性的決定作用。這種影響對一個經濟大國而言尤為明顯。一個經濟大國應當按照社會需求層次的發展規律來安排產業結構和產業政策，這樣才能夠使相關產業得到國內需求的支撐，實現快速發展。也就是說，一個經濟大國在經濟發展初期產業重心應當以農業為主，之后產業中心逐步過渡到紡織業、房地產和汽車等產業；當經濟發展到比較發達的階段，產業的多樣化也就伴隨著多樣性的社會需求而得以充分實現。

三、經濟發展初期的產業、技術與政府

一國在經濟發展初期，應發展適應需求層次的多種產業，技術的重要性是不言而喻的，適當的技術可以使一國的經濟迅速發展。而在技術引進和技術本土化的過程中，政府則起著舉足輕重的作用。

1.要素密集度與產業和技術的關系

目前，經濟學界一般是按照要素投入的密度把國民經濟劃分為勞動密集型產業、資本密集型產業和知識密集型產業。這種劃分方法雖然得到了許多研究者的認同，但是否科學有待商榷，而且這種思維方式會在一定程度上導致國家發展戰略上的重大失誤。首先，一個產業的發展并不必然強烈依賴于某種要素，而是可以用不同的要素組合來發展。例如，汽車產業并不必然是資本密集型，極盡奢華的勞斯萊斯也可以是純手工打造；服裝產業亦如此，可以像資本主義發展初期的小工場雇傭大量勞動力一樣，使用勞動力密集型的技術去生產，也可以用大規模的機器替代勞動力，應用資本密集型的技術。雖然要素密集程度不同，但都可以使這一產業得到發展。事實上，大多數產業均可以通過不同的要素組合得以發展，差別在于不同的要素組合會導致不同的成本。

其次，“密集”這一概念應當與技術聯系起來，而不是用于對產業進行劃分。一種技術可以是勞動力密集型的技術，也可以是資本密集型的技術，或者是知識密集型的技術，但產業并不能完全依照要素來簡單劃分。林毅夫認為，中國的比較優勢在于勞動力豐富。［4］因此，我們認為勞動力密集型的技術是中國所需要的。中國作為一個經濟大國，各種產業都必須協調發展，因此，應當積極鼓勵的是應用勞動力密集型的技術。對于一個大國而言，產業發展的結構是根據社會需求的發展確定的。此外，目前對產業升級的錯誤理解也是建立在把產業與要素密度直接聯系起來的基礎上的。產業升級應當是技術升級，而非產業的放棄與重建。

另外，發展中國家的政府通常忽略技術轉移與技術改造的重要作用。發展中國家在發展初期總是可以從發達國家引進“先進技術”，但引進的這種“先進技術”是否“好”，還要看這種技術應用在發展中國家是否較為“合適”。發達國家的技術適應發達國家資本相對豐富而勞動力成本相對較高的客觀情況；但發展中國家的要素稟賦剛好與發達國家相反，即勞動力豐富而資本相對稀缺。因此，發展中國家如果直接應用引進的“先進”技術，則違背了本國要素稟賦的特征，不能實現成本最小化。于是，對于引進來的技術進行改造就勢在必行，這主要涉及到對機器設備和生產流程的本土化改造。通過技術改造充分利用本國資源去實現比較優勢，這樣才能使產業具有競爭力。

2.一國發展初期的技術引進、本土化與政府職能

一個國家發展適應需求層次的多種產業，關鍵是要選擇符合本國要素稟賦的技術。發展中國家相對于發達國家在起步時期具有明顯的后發優勢，而這種后發優勢的根源就在于一個更廣泛的技術選擇范圍。發達國家在發展初期必須經過大量的研發（Research and Development）與試錯（Trial and Error）才能獲得合適的技術，而發展中國家不需要研發與試錯就可以選擇發達國家提供的多種技術。因此，技術的引進大大降低了經濟發展的成本。事實上，發展中國家的技術進步大部分是來自于引進發達國家的技術。［5］但是正如前文所述，直接照搬發達國家的技術不一定適合本國的實際情況，這會違背本國的比較優勢，造成資源配置無效率；因此，技術的本土化顯得非常重要。

技術的引進和本土化在兩個方面和政府職能密不可分。一是硬件方面，即基礎設施建設。任何技術都是內生于一定的環境之中，例如美國的汽車生產線是適應美國環境的，是與美國的基礎設施及制度環境相兼容的。如果發展中國家直接引進了美國的汽車生產線，會面臨兩大問題：其一是公路、鐵路是否能夠滿足這條生產線的需要；其二是加工過程中所需要的重要零部件是否能在本國加工生產。可見，技術對于基礎設施和環境的依賴程度是較大的。［6］發展中國家與發達國家最明顯的差別就在于基礎設施：對于收入水平很低的發展中國家，社會資本往往不足以進行類似于發達國家的基礎設施建設，這是因為居民收入水平低，儲蓄率低，民間投資資金有限；而且基礎設施均具有公共物品的性質，不具備競爭性和排他性，私人資本不能有效解決搭便車問題導致的投資不足。因此，在發展中國家經濟發展初期，政府要大力注重基礎設施的建設，以便為技術引進提供必要的平臺。

二是軟件方面，主要指制度環境的創新。制度環境包括產權制度、專利制度和法律體系在內的多項公共服務。環境因素的改變會導致制度變革的需求，尤其是技術的變遷會導致原有制度失去效率而引發對新制度的需求。制度的供給者是政治家，政治家進行制度創新要承擔風險，政治家根據個人的成本和收益來判斷是否進行制度創新。［7］由于制度創新是對全社會有利的變革，可以被看作是公共物品，政治家個人的最優決策總是難以滿足全社會對制度創新的需求，或者說集體行動的規模往往比社會最優規模要小很多，這種情況在技術變遷速度很快的發展中國家尤為明顯。［8］因此，發展中國家的政府不僅要在基礎設施建設上發揮重要作用，還要在制度創新方面加大步伐，更好地滿足社會對制度創新的需求。

四、技術變遷過程中的政府轉型

當一國經濟發展相對成熟之后，技術變遷決定了政府服務功能的轉型，而技術研發決定了政府轉型后的服務內容。我們可以從戰后日本的經濟發展中得到啟示：日本在戰后經濟發展初期，政府大量借鑒和引進發達國家的先進技術，經濟發展迅速；在經濟發展成熟后，技術引進變遷為自主研發，日本政府的服務功能也出現轉型。

1.技術變遷的轉型決定了政府服務功能的轉型

雖然發展中國家可以依靠技術引進和本土化改造獲得快速發展，但有兩個因素決定了這種發展方式最終需要轉變。其一是與發達國家技術差距的縮小，其二是本國民眾需求的多樣化。由于技術差距的縮小，可供發展中國家引進和改造的技術就越來越少；另外，本國民眾的需求不斷分化，很有可能在發達國家并不能找到滿足本國特定需求的技術?；谶@兩點原因，發展中國家必須由技術引進向自主研發轉型。技術變遷的轉型決定了政府服務功能的轉型，政府在發展初期要為技術引進和改造服務，在發展成熟期要為技術創新服務。

關于技術研發有兩類技術最值得關注，一類是直接滿足民眾需求的與市場距離非常近的應用技術；另一類是基礎性、前沿性的技術。前一類技術的創新主體應當是直接參與市場競爭，滿足消費者需求的企業；后一類技術由于所需投資規模龐大，外溢性巨大，風險很高，應當由政府主導。根據這兩類技術的特點，政府轉型需完成兩方面服務內容。

2.兩類技術研發決定了政府轉型后的服務內容

首先，為本土企業的自主研發和技術創新提供良好的環境，最為重要的是發展教育。擁有充分多的高端人力資本才能夠實現技術的創新，教育的理念也需要同時轉變，即從培養合格的從業者轉變為培養合格的創新者；同時，要提供良好的社會保障，釋放社會大眾的高端需求。誘致性技術變遷理論認為，企業的技術創新是直接面對市場的，如果沒有一個足夠規模的市場需求，技術變遷難以發生。因此，為了釋放消費者的各種高端需求，良好的醫療與住房保障服務是非常必要的。目前，我國高房價、高醫療費用的現狀明顯降低了消費者的消費意愿，進而降低了支撐技術創新的高層次需求。由此可見，住房、醫療等問題不僅是一個社會穩定和經濟結構的問題，更是一個關乎經濟長遠發展的技術創新問題；此外，還要提供應用技術所必須的基礎性科研，而這又與基礎性技術的創新相聯系。

其次，對于基礎性、前沿性技術的創新而言，政府的服務職能不僅要體現在投資上，更重要的是為技術創新提供良好的制度環境。建立符合國情的激勵、監督和懲罰制度是政府轉型的重要方面?；A性科研涉及面廣，所需資金規模巨大，應當劃分到中央政府的職責范圍內；地方政府對地方的經濟特征更為了解，因此地方政府主要應當對企業層面的應用性技術的創新負責。

3.從日本教育的發展看其政府服務的轉型

關于經濟發展中政府職能及其轉型的邏輯可以被大多數新型工業化國家的發展實踐所證明。下面我們將通過日本政府在教育方面的作為和變革來進一步展現這個邏輯。

日本戰后經濟發展大致可以劃分為三個階段：1945～1955年為戰后復興時期，1956～1973年為經濟高速增長期，1974年至今可以視為經濟成熟期。

雖然日本在1995年之后GDP總量與美國的差距進一步加大，然而日本的人均GDP一直維持在30000美元以上，截止到2012年，人均GDP已經超過45000美元。隨著日本經濟成熟度的進一步提高，日本的教育也逐漸發生了深刻的變化，這種變化符合我們前文所述的經濟發展與政府轉型的邏輯。根據梁忠義對日本教育發展戰略的闡述，教育改革在日本經濟恢復期的任務主要是清除教育中的軍國主義、極端國家主義思想，并且建立了現代化的教育體制。［9］

在經濟高速增長時期，日本大力普及科學技術教育，而且建立了一整套完善的職業訓練體系，強調“產學合作體制”。在這種理念的指導下，日本建立了從幼兒教育到高等教育，從職業教育到特殊教育的完備教育體系，為市場經濟的快速發展奠定了堅實的人力資本基礎。特別值得注意的是，日本完善的職業教育體系。1951年，日本制定了《產業教育振興法》，規定產業教育是發展產業經濟及提高國民生活水平的基礎，通過產業教育傳授產業技術的同時，要培養具有能力、對經濟自立做出貢獻的國民。日本從中學開始就設立職業教育學校，不能進入高等學校進修的學生可以根據自己的興趣進行專業技能方面的發展，而對專業技能的教育同樣有著完善的從低等到高等的進階體系。

1978年日本GDP達到9677億美元，超越前蘇聯成為世界第二經濟大國，然而技術對于日本經濟發展的制約因素也不斷凸顯?；谶@一問題，日本在20世紀80年代確立了“科技立國”的發展戰略，建立終生學習體系（Lifelong learning Society），大力發展高等教育，擴充和改革研究生院，扶持學術研究。這些具體措施都是與自主研發實現技術創新的要求相一致的。值得注意的是，“終生學習體系”包括兩大方面的設施，一方面是文化、教育方面的硬件設施，另一方面為體育設施。這兩個方面的設施構成了“終生學習體系”的硬件設施。表1為“終生學習體系”文化、教育設施統計表，表2為“終生學習體系”體育設施統計表。

表1 “終生學習體系”文化、教育設施統計表

表2 “終生學習體系”體育設施統計表（都道府縣別）

由表1和表2可以看出，日本在經濟發展成熟之后，政府逐步轉型，把社會發展目標定位為“教育型社會”，政府在重視公民文化素質提高的同時，也注意到了公民身體素質的重要性?！敖K生學習體系”的提出和實施就是一個成功的案例，它不但使日本公民的文化素質出現了較大幅度的上升，同時也使日本公民的身體素質有了較大的質變。

2006年，日本頒布了新的《教育基本法》［10］，以法律形式明確了培養具備“創造性”的人這一積極目標。基本法第一章強調“尊重個人的價值，發展其能力，培養創造性”，并把終生學習理念明確寫入法律。事實上，在日本新的《教育基本法》出臺前十年，日本各方面的改革就已紛紛展開。崔世廣認為，日本教育體制需要改革的一個重要原因就是“忽視了對學生個性和創造性的培養，妨礙獨創性人才成長的偏向”；［11］另外，“缺少創造性人才，缺少新的經濟增長點，已成為日本亟待解決的重要課題”。為了增強創新型人才的培養以及推動技術創新，日本教育的主要改革包括以下幾個方面：一是為了促進創建有魅力、有特色的學校，推動就學區域的自由化；二是大幅削減小學教育學時以及課程內容，增加探究性學習和選擇性學習的課程；三是改革高中考試制度，改統一考試為對學生進行多方面評價、擴大推薦制，并且使考試機會多次化；四是擴大大學的自主權限，推動大學的多樣化發展，允許一部分有特色的學校和專業通過面試、推薦和小論文錄取富有特長和創造力的學生?？傊?，從學前教育到高等教育，改革的核心舉措就是以培養創新型人才，推進技術研發為宗旨?？梢?，在日本政府逐步轉型為“教育型社會”之后，注重培養高端人才和加大研發投入成為了政府的另一大目標。

表3 日本2002～2011年研發經費及其占GDP的比率（單位：十億日元）

日本在成功轉型為“教育型社會”后，更加注重高質量人力資源的培養和研發的投入。從1995年至2012年，日本研發人員的數量一直呈上升趨勢，特別是2006年新《教育基本法》頒布之后，研發人員的數量大幅上升，高質量的人力資本成為了日本教育改革和政府轉型成功的一個典型標志。根據表3所列出的數據，我們可以看出，日本雖然在2009年出現研發費用占GDP的比例下降的情況，但是自2005年以來，這一比例一直維持在3.5%以上的水平。政府轉型的成功不但使日本國民文化、身體素質出現了一定程度的提高，教育改革的成功也使日本人力資本無論在數量上還是在質量都有較大幅度的增長。根據2012年日本統計年鑒的計算，2011年年底在日本各級政府行政、管理服務的雇員中，教育雇員占的比例達到37.8%，由此可見，日本政府已真正成功轉型為“教育型政府”。

通過日本教育與經濟發展之間的路徑關系，我們再一次說明了政府公共服務的核心目標要隨經濟發展階段實現轉變。經濟發展初期，政府的公共服務要以引進技術推動經濟發展為核心；經濟發展一旦進入成熟期，政府必須實現轉型，為自主研發技術創新提供充分的制度創新和公共服務。

五、結論與建議

歷史經驗表明，政府在經濟發展中扮演著重要的角色。然而，政府的職能并非一成不變，而是要隨著經濟發展階段做出相應且合理的調整。本文的分析為經濟發展與政府職能轉變的關系提供了一個思考框架：一國經濟要實現比較優勢，應當使用符合要素稟賦的技術，而不一定要發展特定的低端或高端產業。在產業選擇具有較大自由度的前提下，發展中經濟體在經濟起步階段主要應該靠引進發達國家提供的先進技術實現經濟增長，此時的政府職能是為引進技術提供基礎設施建設、制度創新等公共服務；當經濟進入發達的成熟階段之后，一個經濟體必須要靠自主研發、技術創新才能獲得可持續的經濟增長，這個階段的政府需要實現職能的轉變，轉向為為技術創新提供基礎性的科研投資、社會保障、教育等公共服務。因此，本文提出如下政策建議。

第一，發展中國家經濟需要政府這個“看得見的手”來進行合理干預。我國是發展中國家，市場發展和政府職能均沒有發達國家成熟，因此我們需要摒棄“新自由主義”主張的“私有化和市場化才有效率”的觀點。政府需要對市場和宏觀經濟的發展進行適當的干預，并在經濟發展較為成熟之后進行職能轉型。當然，本文在前文中揭示的是各國經濟發展過程中政府轉型的一般規律，而在處理現實經濟問題的時候，還需要根據社會發展所出現的具體矛盾，順著規律所指出的方向進行制度上的創新。

第二，政府職能必須要做到“相機抉擇”。首先，消費者需求具有從低級到高級，從單一到多樣的客觀變化趨勢；其次，發展中國家的技術變遷要由引進發達國家的技術轉變為自主研發，自主創新。這就決定了政府的職能在經濟發展的初始階段是為了引進技術服務，主要是從事基礎設施建設，而到了經濟發展的成熟階段，政府則要側重于制度建設，鼓勵創新和研發。

第三，良好的制度建設是政府職能轉型的“孵化器”。制度建設是一個國家軟實力提升的先決條件。在我國政府轉型面臨拐點之時，應當加快完善制度建設，并進一步對發達國家發展到成熟階段之后政府的職能轉型理念有更深刻的理解和認知，為我國未來的政府轉型提供堅實的物質保證和經驗支持。因此，進一步加快完善制度建設不但對提升我國國際形象有一定好處，還能在一定程度上加快我國政府轉型速度，縮短達到經濟成熟時期所需要的時間。

第四，“人才興國”戰略需要進一步加大力度。通過對日本教育的分析后我們認為，日本之所以能在國土面積狹小、資源匱乏的不利條件下躋身世界強國的重要原因就是其教育水平和人力資本水平都極其發達，這也是日本政府轉型成功的重要標志。目前，我國已經進入了經濟發展相對成熟階段，可以直接引進的技術越來越少，而自主研發和創新的需求則越來越強。這就決定了當前政府必須要及時轉變職能，繼續加大研發投入和教育支出，提升國民的整體教育水平。培養高質量的人力資本是我國未來經濟可持續發展的一個強大助推劑，政府應在引進外國先進技術的同時繼續加大本國技術的創新力度，增加研發投入，培養更多本土的知名品牌。

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責任編輯：蔡 強

F124，F224

A

1005-2674（2015）01-042-07

2014-07-18

定稿日期：2014-09-20

中組部“千人計劃”資金支持項目；教育部基地重大項目（13jjd790001）；中央民族大學一流大學一流學科建設項目（YLDX01013）

于瀟（1982-），男，吉林長春人，經濟學博士，中央民族大學生命與環境科學學院講師，主要從事政治經濟學研究，；王學龍（1985-），男，河北廊坊人，經濟學博士，深圳大學經濟學院博士后流動站研究人員，主要從事政治經濟學和發展經濟學研究；Peter Ho（1968-），男，荷蘭人，中組部“千人計劃”引進人才，中央民族大學生命與環境科學學院教授，博士生導師，主要從事自然資源管理和政策管理研究。