農村土地適度規模經營對村莊治理的影響研究

摘 要： 農村土地適度規模經營對村莊治理有重要影響。農地適度規模的經營主體可分為公司、合作社和大戶等三種類型。以公司為主體的農地適度規模經營能增強村莊治理的經濟能力，但排斥勞動力，擴大農民面臨的風險，加速村莊共同體的瓦解；以合作社為主體的農地適度規模經營分為社區型合作社和農民自主組建的合作社兩類，前者能顯著增強村莊治理的經濟能力，但排斥勞動力，內部治理成本高昂。后者不排斥勞動力，能提高農民收入，增強村民之間的社會資本；以大戶為主體農地適度規模經營能較好維護村莊的穩定和秩序，但大戶的生活滿意度不高，流動性意愿較強。

關鍵詞： 適度規模經營； 土地流轉； 村莊治理

中圖分類號： D914 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.001

The Influence on Village Governance of the Appropriate Scale

Operation of Rural Land

TANG Hao

（Economic College， Hunan Agricultural University， Changsha 410128， China）

Abstract： The appropriate scale operation of rural land has a significant impact on village governance. In this paper， the appropriate scale operation of rural land is divided into companies， cooperatives and large farmer according to business entities and their impact on village governance. It is concluded that companies as business entities of the appropriate scale operation of rural land can enhance the economic capacity of village governance， but to exclude labor force， increase the risk of farmers， and accelerate the collapse of the village community； Cooperatives as business entities of the appropriate scale operation of rural land are divided into the community cooperatives and self-organized farmer cooperatives. The former can significantly enhance the economic capacity of village governance， but exclude labor force and has internal governance costly. The latter does not exclude labor force， increase farmers income， enhance social capital among the villagers； Large farmer as business entities of the appropriate scale operation of rural land can better maintain the stability and order of the village， but their life satisfaction is not high， and their liquidity willingness is strong.

Key words： the appropriate scale operation； land circulation； village governance

自包產到戶以來，農地適度規模經營的問題就一直被理論界所討論和爭議（許慶等，2010）。雖然由于外部經濟形勢和國家政策的變化使其討論的重點時有不同，但討論主要集中在農地適度規模經營的模式類型、形成原因、績效評價以及相關的對策建議等方面，關于農地適度規模經營的績效評價主要關注其對勞動力轉移、農業結構調整、農業產業化和現代化等經濟方面的影響，而對于農村社會和村莊政治的影響研究較少。其實，農地適度規模經營作為一種重要的農地制度變遷對農村的影響是深刻和全面的，只有進行深入分析和全面了解才能進行客觀評價進而提出較為中肯的政策建議。

一、農地適度規模經營的現狀

農戶或其他市場主體需要耕種多少畝土地才算適度規模經營，沒有一個統一的標準，因為我國是一個土地資源分布很不平衡的國家。比如黑龍江省戶均耕地面積達到45.05畝，而重慶市戶均耕地面積只有3.22畝（唐浩等，2011）。[2] 正因為如此，全國各地農地適度規模經營的標準是不同的，全國也沒有一個統一的農地適度規模經營的數據發布，可以說，農地適度規模經營的標準以及現狀只能是地方性的。比如河北省確定20畝為農戶適度規模經營的標準，山西省和湖北省確定50畝為農戶適度規模經營的標準，黑龍江省確定60畝為農戶適度規模經營的標準。①但從相關省份頒布的關于推進土地流轉促進農地適度規模經營的地方規范性文件來看，相關省份扶持和獎勵農地適度規模經營的標準要大得多。江蘇省在《江蘇省財政扶持農村土地流轉實施意見》中規定，對土地流轉期限在3年以上，單宗土地流轉面積在1000畝以上（土地股份合作社入股面積300畝以上）的項目，省財政按每畝100元的標準給予土地流出方獎勵；安徽省在《關于農村土地承包經營權流轉若干問題的意見》中規定，對受讓土地100畝以上，流轉期限3年以上的規模經營主體，各級財政應給予適當獎勵；甘肅省在《甘肅省省級農村土地承包經營權流轉以獎代補資金管理暫行辦法》中規定，對于集中連片流轉土地面積在500畝以上，流轉期限在5年以上的規模經營主體，省財政給予5萬元的資金補助。②

由于農地適度規模經營沒有統一的標準，全國也沒有統一的農地適度規模經營的數據發布，要了解農地適度規模經營的現狀，只能通過典型的地方性調查。表1就是全國東、中、西部及東北四區域八個區縣農地適度規模經營的現狀。從表1來看，農地適度規模經營的規模受制于當地的土地資源稟賦，比如黑龍江省兩個縣的規模經營都在200～300畝以上，而四川省和重慶市兩個區縣的規模經營只在10畝以上。但依據各地規模經營的標準，很難看出明顯的區域差別。比如山東省歷城區100畝以上規模經營的面積占耕地面積的11.6%，安徽省望江縣100畝以上規模經營的面積占耕地面積的17.9%，重慶市萬州區10畝以上規模經營的面積占耕地面積的25.2%，黑龍江省克東縣200畝以上規模經營的面積占耕地面積的10.4%。從全國平均來看，農地適度規模經營的面積占耕地面積的10%左右。從中國農經信息網發布的地方政府特別是縣級政府關于推進土地流轉促進農地適度規模經營的文件來看，當前農地規模經營與地方政府的推動有較大關系。筆者在山東、安徽和湖南等地的調研也證實了這點。

二、農地適度規模經營的類型及實現形式

在實踐中，農地適度規模經營具有多種類型，具有不同的實現形式，而不同類型和不同實現形式的農地適度規模經營對村莊治理的影響是不同的甚至差異很大。

（一）農地適度規模經營的類型

從當前實踐來看，農地適度規模經營主體大致有三類，即公司、合作社和大戶（湯建堯等，2014）。[3] 在這三類主體中根據不同的標準又可以分為不同的小類別。

1. 以公司為主體的農地適度規模經營可以根據兩個標準進行分類。一是根據公司與承包農戶之間的契約聯接方式進行分類，可以分為租賃農民土地進行經營的公司和接受農民土地入股進行經營的公司。現實中以租賃農民土地進行經營的公司為主，因為接受農民土地入股面臨信息不對稱、治理成本高昂甚至法律阻礙等方面的難題。二是根據公司是否是本地的進行分類，可以分為外來的公司和由村組集體或農戶組建的本地公司。現實中以外來的公司到農村進行土地規模經營的居多。

2. 以合作社為主體的農地適度規模經營也可以根據兩個標準進行分類。一是根據合作社與承包農戶之間的契約聯接方式進行分類，可以分為租賃農民土地進行經營的合作社和接受農民土地入股進行經營的合作社。現實中這兩種合作社都有分布。二是根據合作社的組建是否以村組集體為基礎，可以分為社區型合作社和農民自主組建的合作社。現實中這兩種合作社都較為普遍。

3. 以大戶為主體的農地適度規模經營可以分為兩類，即租賃承包農戶的土地進行經營的大戶和接受農民土地入股進行經營的大戶。現實中以租賃承包農戶的土地進行經營的大戶更為普遍。

當然，以上三類農地適度規模經營主體并不是孤立的，它們之間存在緊密聯系和動態的變化。大戶可以發展為合作社和公司，合作社也可以發展為公司；公司在實際經營過程中，趨于節約交易成本的需要，會以公司+合作社+農戶、公司+大戶+農戶等形式進行經營。以上農地適度規模經營的類型以及它們之間的聯系和動態變化見圖1。

（二）農地適度規模經營的實現形式

農地適度規模經營的實現形式主要有兩種，第一種形式是公司、合作社和大戶等農地適度規模經營主體直接租賃或入股農民的土地，即這些主體不通過中介直接與農民打交道；第二種形式是公司、合作社和大戶等農地適度規模經營主體通過中介組織間接租賃或入股農民的土地。中介組織一般是鄉村集體組織。這種實現形式在實踐中分為兩種情況，一是鄉村集體組織僅僅發揮牽線搭橋和溝通信息的作用，農地適度規模經營主體依然與承包農戶簽訂合同。二是鄉村集體組織直接參與土地流轉，即先將承包農戶的土地由集體反租過來，然后再租賃給公司、合作社和大戶等農地適度規模經營主體，也就是大家較為熟悉的“反租倒包”模式。公司特別是外來公司主要以第二種形式實現農地適度規模經營，而且以“反租倒包”模式為主。因為公司經營農地的規模一般較大，而外來的公司與農戶之間又完全是陌生的，在這種情況下如果讓他們與分散的小農戶直接打交道進行土地談判交易，那他們根本沒有辦法實現農地適度規模經營。因此，他們通過“反租倒包”模式實現規模經營是節約交易成本的需要。② 合作社一般以第一種形式實現農地適度規模經營，即直接租賃或入股農民的土地。因為合作社一般產生于鄉村集體內部，農戶之間都比較熟悉和了解，進行交易的成本較低。當然，如果合作社規模擴大，比如跨村甚至跨鄉鎮進行經營，那么他們也會通過鄉村集體組織去間接租賃或入股農民的土地。大戶一般也會通過直接租賃或入股農民的土地實現適度規模經營。因為大戶本身生活于鄉村集體內部，而且其經營農地的規模平均來說在三類主體中是最小的，所以他們直接與本集體組織的農民打交道其成本很低。

三、農地適度規模經營對村莊治理的影響

農地適度規模經營對村莊治理的影響不能一概而論。不同的適度規模經營主體、類型以及實現形式對村莊治理的影響是不同的。下面分別從以公司為主體的農地適度規模經營、以合作社為主體的農地適度規模經營、以大戶為主體的農地適度規模經營等三方面論述其對村莊治理的影響。

（一）以公司為主體的農地適度規模經營對村莊治理的影響

根據前面對農地適度規模經營的分類，以公司為主體的農地適度規模經營既包括外來的公司也包括本地組建的公司。筆者在此主要討論外來公司規模經營農地對村莊治理的影響，即大家較為熟悉的“資本下鄉”。近幾年來，外來公司到農村規模經營農地的現象比較普遍和突出，雖然沒有全國的統計數據，但從地方政府關于農地規模經營的調研報告以及出臺的關于發展適度規模經營的意見可見一斑。比如《山西省晉城市農村土地流轉及規模經營情況調研報告》顯示，截至2013年7月，該市農地流轉到企業的面積達到3.08萬畝，占流轉總面積的21.35%；《云南省玉溪市紅塔區農村土地承包經營權流轉情況分析》顯示，截至2012年7月，該區農地流轉到企業的面積達到10809.31畝，占流轉總面積的28.55%。③ 許多地方政府都制定了鼓勵公司企業規模經營農地的政策，甚至省級政府也不例外。比如浙江省委辦公廳、省政府辦公廳出臺的《關于積極引導農村土地承包經營權流轉促進農業規模經營的意見》指出，對經營面積1000畝（經濟欠發達縣和海島縣500畝）以上的農業企業，符合立項條件的優先安排農業綜合開發項目。④ 從地方政府發布的調研報告以及出臺的文件來看，地方政府評價公司規模經營農地的績效主要是從經濟方面考慮，而且基本都是正面的，如促進了規模經營、提高了農民收入、推動了勞動力轉移、解決了部分勞動力就業等，至于其對村莊治理的影響基本沒有考慮。

公司規模經營農地具有兩個特點，一是規模經營的面積一般較大，而且通常需要集中連片，有些地方出現了將整村土地流轉給外來公司經營的情況，如安徽合肥的張村、湖北孝感的龍崗村等；⑤ 二是公司流轉經營農民的土地一般通過村委會或鄉村集體經濟組織的中介作用，而且以“反租倒包”的形式更為常見。這兩個特點對村莊治理有重要影響。

1. 公司規模經營農地對村莊治理主體的影響。村莊治理主體主要包括村級黨組織、村委會、村民小組、廣大村民以及村內的各種民間組織，而村級黨組織和村委會是關鍵的村莊治理主體。由于公司規模經營農地的面積較大，會釋放出較多的勞動力。這些勞動力除少量可以在公司就業以外，絕大多數流向村外的第二產業以及城市實現就業。大量村莊勞動力的流出，特別是這些流出去的勞動力還包括許多村莊精英和能人，會導致村莊治理的主體大量消解，甚至有淪為僅僅存在村級“兩委”組織的危險。而作為進入村莊的外來公司，雖然不能成為村莊治理的正式主體，但也會作為一個重要的“隱性主體”對村莊治理的內容和目標有非常大的影響。

2. 公司規模經營農地對村莊治理能力的影響。現在大多數村莊沒有集體經濟，村級負債較為嚴重，特別是隨著國家免除農民的各種稅費，失去財政基礎的許多村莊淪為“空殼村”，村莊治理的經濟能力非常缺乏。據陳潔等（2006）學者對全國223個樣本村的抽樣調查，223個村中有負債的村是109個，負債面48.9%，村平均負債47.2萬元，人均負債215元。[4] 而公司規模經營農地主要通過“反租倒包”的形式來實現，作為發揮中介作用的村級組織一般會收取一定額度的服務費或管理費，這會大大增強村莊治理的經濟能力。

3. 公司規模經營農地對村莊治理內容的影響。公司規模經營農地的前后，村莊治理的內容是不同的。公司規模經營農地之前，土地歸村莊每一個農戶來組織生產經營，這樣村莊治理的很大一部分內容就是協調和處理農戶之間關于農業生產的互組合作以及土地糾紛等問題。比如農戶之間的水利灌溉、機器使用、道路修建、農戶之間耕地邊界的劃定等。而公司規模經營農地之后，土地已經集中連片，公司統一組織生產經營，農戶之間生產的互組合作和土地糾紛基本不存在，這樣村莊治理的主要內容轉向為村民外出就業提供服務，① 為公司正常的生產經營提供安全穩定的秩序以及執行上級政府分配的各項任務。

4. 公司規模經營農地對村莊治理方式和效果的影響。公司規模經營農地以后，大量村莊勞動力離開農村，村莊治理的主體性消失，離開村莊的村民對于參與村莊治理的積極性和意愿會大大下降，村莊的公共性會趨于不斷消解。由于農戶不再直接從事農業生產，農戶之間會因為農業生產經營過程中互助合作機會的減少甚至完全消失導致他們之間的社會資本銳減，而農戶外出就業又會加劇他們之間的進一步分化，結果村民與村民之間的原子化傾向會進一步加劇，村莊共同體會趨于瓦解。公司規模經營農地還可能帶來兩個風險，一是公司經營失敗以后帶來的風險。公司經營失敗以后，可能農民的土地租金沒有著落，更為重要的是，公司退出以后，集中連片和已經設施化的土地要復耕為一家一戶耕種的土地，可能極為不便和困難。二是外出就業的農民經營失敗以后帶來的風險。由于自身以及宏觀經濟波動的原因，外出就業的農民面臨經營失敗以后，回到村莊沒地可種，僅靠一點微薄的土地租金收入是沒辦法維持全家生活的。這就像2008年全球金融危機導致2000萬農民工回鄉一樣，這是公司規模經營農地沒辦法承受的。

（二）以合作社為主體的農地適度規模經營對村莊治理的影響

合作社作為農地適度規模經營的主體，既包括社區型合作社也包括農民自主組建的合作社。這兩類合作社對村莊治理的影響是不同的。

社區型土地合作社，顧名思義，就是以村組為單位通過租賃和入股農民的土地成立的合作社。這種合作社通常排斥勞動力，因為農地規模經營以后不可能需要原來那么多勞動力，所以村莊治理的主體會減少，但是并不能因此得出結論說，農民參與村莊治理的積極性以及意愿會降低。因為這種社區型土地合作社大多是一種資源分配型合作社，即在沿海發達地區或大中城市郊區，村組集體通過組建合作社統一規劃利用土地以獲取更大的土地增值收益，比較典型的如南海土地股份合作社。根據南海部分村社的調查統計，1994-2000年，農民人均股紅分配從1016元增加到1951元。農民據以要求不斷增加的股份分紅，給村組集體干部造成了很大的壓力（蔣省三等，2003）。[5] 因此，在這種資源分配型合作社，為了自己的利益，農民會積極參與村莊治理，比如村莊選舉、村莊日常監督等。社區型土地合作社一般會增強村莊治理的經濟能力，使村莊集體有能力為村莊提供公共產品和公共服務。社區型土地合作社也容易導致內部組織成本高昂、內部人控制等問題（李怡，2014）。[6] 比如南海土地股份合作組織社（組）兩級集體的干部報酬和辦公經費不斷膨脹，2005年全區這兩項開支占集體總支出高達34.5%（劉愿，2008）。[7]

農民自主組建的合作社作為農地適度規模經營主體，對村莊治理的影響與社區型土地合作社不同。農民自主組建的合作社產生于當地、適合市場和農民的需要，不會排斥農村勞動力。因此，不會使村莊治理的主體減少。另外，農民自主組建的合作社一般會降低農民的生產經營成本，提高農民的收入，使農民能更安心留在農村。參與合作社的農戶不僅是一個經濟利益共同體，還是一個命運和精神共同體。因為農戶在互助合作的生產經營過程中，會建立較為深厚的社會資本，使農戶對合作社形成較強的歸屬感，有利于減輕和緩解村莊在市場化沖擊下日益原子化的傾向。農民自主組建的合作社本身作為一個獨立的村莊治理主體，對鄉村政治有較大影響，主要表現在三個方面。一是合作社成員為維護組織的合法權益以及在村莊事務中擁有更大的話語權和影響力，他們會積極參加鄉村民主選舉，見表2。從中我們可以看出，經常參加和每次參加村委會和地方人民代表選舉的農民合作經濟組織的成員分別為127人和126人，占比30.7%和30.5%，兩項合計達到61.2%。二是合作社的負責人一般是鄉村精英和能人，他們有些可能本身是村干部，不是村干部的在村莊選舉中很有可能被選舉為村干部。根據閻占定等（2011）學者的抽樣調查，在村委會換屆選舉中，68.8%的村民希望村里的經濟能人擔任村干部。[8] 三是許多合作社為參與和影響村莊政治，紛紛成立黨組織，見表3。

（三）以大戶為主體的農地適度規模經營對村莊治理的影響

大戶作為農地適度規模經營的主體具有如下幾個特點：一是產生于村莊內部；二是通過農民之間自主自由的土地流轉實現規模經營，一般不需要集體組織的中介作用；三是合約形式比較靈活；四是其規模一般比公司和合作社要小。這樣一些特點使得大戶作為農地適度規模經營的主體對村莊治理的影響與公司和合作社有差異。

筆者將利用中國綜合社會調查（2010）①中的農戶數據來具體分析大戶作為農地適度規模經營主體對村莊治理的影響。該數據覆蓋全國24各省，4136個農戶，其中適度規模經營的大戶② 有109戶。大戶的平均年齡、教育程度、政治面貌以及和所有樣本農戶的比較見表4。

從表4來看，大戶的平均年齡是43歲；其教育程度以小學和初中為主，占比達到70.6%；政治面貌是共產黨員和共青團員的大戶占比11%，說明大部分都是普通群眾。和所有樣本農戶相比，大戶的年齡、教育程度和政治面貌基本沒有區別。但大戶在其他方面和所有樣本農戶呈現不同的特征，對村莊治理擁有不同的影響。

1. 大戶擁有比一般農戶高的平均年收入，是當地的經濟精英。109個大戶的家庭年均收入是14267.9元，而所有樣本農戶的家庭年均收入是12481.5元。

2. 大戶擁有某種技能的比例高于農村的平均水平，是某個方面的能手特別是種植能手。109個大戶中擁有某種技能的大戶比例為18.4%，而所有樣本農戶擁有某種技能的比例為15.4%。在大戶中，擁有農、林、果木等方面種植管理專業技術的比例為12.2%，而所有樣本農戶擁有該項技術的比例只有7.4%。

3. 大戶與人打交道的頻率要高于一般農戶。因此，其形成的社會資本也比一般農戶要多。109個大戶中與本村人是“經常”③打交道的比例為96.3%，與外村人是“經常”打交道的比例為25.7%，而所有樣本農戶這兩個比例分別為93.1%和23.8%，比大戶的比例要低。

4. 大戶比一般農戶更為關心和關注公共事務和公益事業。在新農村建設中，大戶最希望政府為農村提供的是“道路交通等基礎設施建設”，占比達到74.3%，而所有樣本農戶最希望政府為農村提供的是“農業補貼”，所占比例為67.7%。大戶愿意加入從事環境保護活動的民間團體的比例為64.2%，而一般農戶愿意加入的比例要低一些，為62.6%。

5. 大戶比一般農戶更愿意參與和決策村莊事務以及其他政治活動。大戶認為“我了解我們村發生的事情，所以我有權參與村里的事務”，持同意和非常同意的比例為81.6%，而所有樣本農戶持同意和非常同意的比例要低一些，為75.7%。大戶認為“如果有機會參加縣長或區長選舉，我一定會積極參加投票”，持同意和非常同意的比例也為81.6%，而所有樣本農戶持同意和非常同意的比例要低一些，為75.3%。

從以上大戶呈現的五個特征來看，大戶是維護村莊穩定和秩序的中堅力量，是維護村莊共同體的積極因素。但是我們也不能夸大大戶作為農地適度規模經營主體對村莊治理的積極作用，而且通過農戶之間自主自由土地流轉形成的大戶其穩定性也并不強。對于目前生活狀態的滿意程度，大戶比一般農戶要低。大戶對目前生活狀況持非常滿意和比較滿意的比例為64.2%，而所有樣本農戶的比例卻為68.3%，可能說明大戶有更高的要求和希望。至于對將來是否打算出去務工或經商，所有樣本農戶有76.6%的比例從未打算出去，而大戶這一比例要低，只有71.6%的大戶從未打算出去。大戶中有12.8%的人年內準備出去，而所有樣本農戶這一比例只有6.7%。

四、結論與建議

農地適度規模經營作為一種重要的農地制度變遷，對農業、農民、農村，對農村的經濟、社會和政治等各方面都有重要影響。筆者主要考察農地適度規模經營對村莊治理的影響。農地適度規模經營有不同的類型，有不同的實現形式，其對村莊治理的影響也是不同的。筆者分別考察了公司、合作社和大戶等三類農地適度規模經營主體對村莊治理的影響。

以公司為主體的農地適度規模經營一般其土地流轉的規模較大。因此，它會排斥農村勞動力，減少村莊治理的主體。從土地擠出來的大量勞動力會離開村莊到城市實現就業，農戶之間會加速分化，另外由于農戶之間生產生活互助合作機會的減少，農戶之間的社會資本會銳減甚至消失殆盡，村莊共同體會加速瓦解。公司規模經營農地還面臨兩個風險，即公司經營失敗以后農民土地租金和土地復耕的風險，農民外出就業失敗以后回家無地可種的風險。但是公司規模經營農地確實能在一定程度上增強村莊治理的經濟能力，減輕和緩解村莊“空殼化”問題。因此，從村莊治理的角度來說，公司規模經營農地必須講究條件、講究程序、加強政府監督。講究條件是指只有那些農民不以土地為生、勞動力已經大量外出就業的村莊才能實行公司規模經營，比如發達地區的農村、大中城市郊區等；講究程序是指公司在通過村莊集體“反租倒包”的形式實現農地規模經營的過程中，不能強迫或半強迫農民流轉土地，要通過民主程序，保證農民參加與企業的租金定價談判，并與企業簽訂合同；加強政府監督是指政府需要對企業的經營方向、土地耕種方式進行監督，以防止企業將土地非農化及對土壤耕作層的破壞。

合作社作為農地適度規模經營主體，既包括社區型合作社也包括農民自主組建的合作社。社區型合作社能增強村莊治理的經濟能力，但一般會排斥村莊勞動力，而且還面臨高昂的內部治理成本。從現在社區型合作社發展現狀來看，主要位于發達地區或大中城市郊區，因此這種類型的土地規模經營不適應一般的農村地區。對于農民自主組建的合作社，不排斥勞動力、能提高農民的收入、能增強村民之間的社會資本、合作社成員和負責人積極參與村莊選舉，因此需要積極扶植和大力發展。當前農民自主組建的土地合作社面臨的主要問題是兩個，一是當前農村缺乏組建合作社的領導人才，二是合作社面臨融資困境。這需要當地政府采取有針對性的措施予以解決。

大戶作為農地適度規模經營主體，其規模一般比公司和合作社要小，但它是當前農村最為主要和普遍的農地適度規模經營形式。大戶一般是村莊的經濟精英和種植能手，比一般農戶更為關心和關注公共事務和公益事業，也更愿意參與和決策村莊事務以及其他政治活動。但大戶對目前生活狀態的滿意程度比一般農戶要低，流動性的意愿也更強。因此，需要想辦法將他們留在農村，以利于農村的穩定和發展。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]