基本公共服務標準化影響要素研究

李霄鋒

摘 要： 基本公共服務標準化實質上是諸多關聯要素相互作用的綜合體。它涉及的要素可以概括為主體要素、供需要素、價值要素、理論要素、技術要素和制度要素，六要素分別回應了誰在影響和主導基本公共服務標準化、其目標和旨歸是什么、誘發和促動因素是什么、依據和策略是什么、方法和手段是什么、依循和保障是什么等核心問題。六要素相互聯系、相互作用，共同影響著基本公共服務標準化的發展水平。

關鍵詞： 基本公共服務； 標準化； 影響要素

中圖分類號： D616 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.003

Research on Influencing Factors of Basic Public Service Standardization

LI Xiao-feng1，2

（1. Department of Planning and Development， Shengda Economics Trade&Management College of Zhengzhou， Zhengzhou 451191， China；

2. College of Politics and Public Administration， Henan Normal University， Xinxiang 453003， China）

Abstract： Basic public service standardization is a synthesis of the interaction among many correlated factors. The involved key factors can be summarized as subject， supply and demand， worth， theoretical model， technology and institution. The six key factors are respectively answers to the core questions that what is effecting and dominating of the standardization， what is the target of the standardization， what are the precipitating and motivating factors， what are the basis and strategy and what are the foundation and guarantee of the standardization. With interrelation and interaction， the six key factors affect the developmental level of the basic public service standardization.

Key words： basic public service； standardization； influencing factors

基本公共服務標準化是諸多關涉要素相互作用的發展過程，內含幾個核心問題，即：誰在影響和主導基本公共服務標準化；基本公共服務標準化的目標和旨歸是什么；基本公共服務標準化的誘發和促動因素是什么；基本公共服務標準化的依據和策略是什么；基本公共服務標準化的方法和手段是什么；基本公共服務標準化的依循和保障是什么。圍繞這幾個核心問題，可以將基本公共服務標準化系統歸納為六大要素，即主體要素、供需要素、價值要素、理論要素、技術要素和制度要素，六大要素分別代表了基本公共服務標準化系統的子系統，而基本公共服務標準化就是由六大要素相互聯系、相互作用的結果。

一、主體要素：基本公共服務標準化的主導者和參與者

在基本公共服務標準化話語體系下，主體因素就是以人為基礎而形成的政治組織和社會群體，由此也構成了基本公共服務標準化的國家和社會公眾兩種主要力量。這兩個主體相互補充與合作，共同建構了基本公共服務供需體系以及基本公共服務標準生產體系。

（一）政府：基本公共服務標準化的主導主體

政府在基本公共服務標準化過程中的主導地位主要體現為：首先，政府是基本公共服務的供給主體。薩繆爾森認為，基于公共物品的非排他性和非競爭性，私人供給公共物品必然是無效率的，公共物品應當由政府來供給。政府以其在公權力和公共資源上的占有和支配，當然地獲得了對基本公共服務供給的主導地位。近些年來，國內外進行了大規模的公共服務改造，但改造的實質并不指向政府公共服務職能的弱化，更不表明政府公共服務供給主體地位的削弱，而是伴隨責任觀念的發展和強化，要求政府擔負責任的方式發生了變化。其次，政府是基本公共服務標準化工作的主體。基本公共服務標準的研制、實施、評估和調整等是系統化的工作過程，不僅需要較大規模的人力和物力投入，還需要信息、決策、評價等綜合性的技術支持，同時更需要權威性的力量居間調控，將碎片化的各個單元、各種要素整合成無縫隙的有機整體，這些工作只有政府才有足夠的能力擔當。

（二）公民：基本公共服務標準化的參與主體

社會公眾是政府公共活動的參與主體。新公共管理理論認為，政府不應事必躬親，而要善于授權，鼓勵公眾參與管理。新公共服務理論在多元供給基礎上更為強調社會公眾在公共服務供給中的主體地位，主張通過政府與公民的合作生產來實現公共服務供給目標。政府在公共決策過程中是否吸納社會公眾的參與，是否代表和反映了公共利益，決定著公共的合法性、合理性和實施的有效性。美國學者奧克森指出：“保證公民能夠行使相當程度的表達權利，使得履行代理人職責的官員在處理共同事務中能夠向公民負責。” [1] 社會公眾通過參與活動，表達自己的利益訴求，為政府合理合法施政提供基本的思路和方向。

社會公眾參與基本公共服務標準化的工作包括：對基本公共服務供給現狀發表意見和看法；對提升基本公共服務供給品質提出要求；對標準化研制過程與政府進行互動；對標準化的執行過程進行監督；對基本公共服務標準化的效果進行評價等。

二、供求要素：基本公共服務標準化的起因和基礎

基本公共服務作為非排他性和非競爭性的公共產品，受到供求關系的制約和調控，由此決定了基本公共服務標準化的過程也必然受到公共服務供求關系的影響。研究基本公共服務標準化，供求是起點，更是基礎。只有通過科學合理的標準化工作，才能更為科學地改善和平衡供求關系，才能達到基本公共服務供需的總體均衡和效率提升的目標。

（一）需求是基本公共服務標準化生成的原動力

需求是推動經濟發展與人類進步的基本動力，在市場化的進程中，政府公共決策定位依據主要來自于社會和公眾的需求。每個社會個體的需求之間存在不同程度的差異，不同的需求誘發不同的利益訴求。馬克思曾說“在現實世界當中，每個人都會有許多需要……他們的需要就是他們的本性”。[2] 改革開放以來，我國公共服務需求呈現多樣化、差異化、擴大化的趨勢，具體表現為公共需求的區域、群體和城鄉的多樣化，由于體制轉軌不暢以及社會結構分化和利益沖突加劇，公共服務需求的公益性與公正性沒有得到充分的彰顯和保護，公共服務供給滯后于公共服務需求的非均衡態勢比較突出。隨著經濟社會的發展和社會公眾參與能力的增強，公眾不僅需要量足的基本公共服務，而且需要質高的基本公共服務。固有的計劃式基本公共服務供給模式顯然已不再適應這種趨勢，必然要通過某種更為科學、更為公正、更為合理的形式以滿足這種發展變化，而基本公共服務標準化正是這種發展趨勢下的必然產物。

（二）供給是基本公共服務標準化達成程度的閥門

與純粹商品的市場化競爭機制不同，政府主導著基本公共服務的生產和供給，社會公眾的需求意愿只能通過偏好表達的形式體現在政府公共政策環節，才能達到基本公共服務實際供給的目標。基本公共服務的實際供給，需要依據公眾對基本公共服務的需求偏好，但政府也需依據其公共服務理念發展程度、公共服務政策制定能力、公共資源汲取和配置情況等，量入為出地提供基本公共服務。因此，雖然加強基本公共服務標準化建設可以有效提高公共資源的使用效率，提升基本公共服務供給的效用，但同時基本公共服務標準化的過程并不是純粹地依循社會公眾的實際需求，還要著重衡量“需要多少”與“能供多少”的問題。供給就是基本公共服務標準化的閥門，政府的既有能力就是當時階段標準化所能達到的最高水平。

（三）供需矛盾發展變化的相對性為基本公共服務標準化操作提供了可能性

基本公共服務供需之間存在結構性矛盾，供不應需、供過于需、供非所需都是供需矛盾的基本體現。供需的結構性矛盾總是處于不斷變化發展之中，但同時供需矛盾的發展變化也存在一定的相對性，即在一定時期、一定階段內，供需矛盾的發展變化處于相對平衡的狀態，總體上是在一段可評估、可預見的區間內呈規律性波動。認識到這一點，是基本公共服務能夠標準化的前提所在。本質上講，標準化是公共政策的具體表現形式，是調整供需關系、平衡供需狀態的實踐活動，其前提是基本公共服務供需規律可被認識。如果供需關系和供需規律是不可認識的，那么就不存在對標準化的必要性，更不存在標準化的可行性。正是有了供需矛盾發展變化的相對性，人們才能力可及地探究供需的基本規律，并據此提出可操作的基本公共服務標準。

（四）供需矛盾發展變化的必然性對基本公共服務標準化調整提出了要求

供求矛盾必然存在并貫穿于基本公共服務的全過程，并且隨著經濟社會的發展、政府公共資源汲取能力的增強、公民政治參與的擴展，社會公眾對公共服務的需求越來越多，要求也越來越高，尤其是近些年我國經濟增速較高，公共服務擴張和提速較快，社會公眾對公共服務的未來預期也越來越高，公共服務總體上呈現出由物質需求向精神需求、由單一需求向多元需求、由低層次需求向高層次需求發展的趨勢。供需矛盾的不斷發展變化，要求基本公共服務標準化不僅要實現縱向的標準化，即區域間應制定統一的最低標準，滿足同一時期全體社會公眾的基本需求；同時也要實現橫向的標準化，才能保證基本公共服務在空間上的平等性和實踐上的動態性。橫向即時間意義上的標準化，就是要在建立基本公共服務標準體系的基礎上，進一步建立完善基本公共服務動態調整機制。

三、價值要素：基本公共服務標準化的目標和旨歸

基本公共服務標準化不僅要解決供給多與少的問題，還需要著重解決供給好與壞的問題，這是基本公共服務供給過渡到實際操作層面的關鍵環節和重要步驟，是基本公共服務供給由價值定位到價值依循并最終實現價值的質變推進。基本公共服務標準化的價值取向，是基本公共服務標準化的目標和旨歸。

（一）公正

公共服務的基本特征就是政府的服務性和服務供給的公共性，其最終目標是實現“最大多數人的最大幸福，同時這種最大多數人的最大幸福的實現，并不是通過剝奪少數人而取得的” 。[3] 政府在基本公共服務供給進程中基于公正價值取向而做出的職能定位、行為選擇以及公共資源投入流向是促進社會公共利益最大化的關鍵因素。政府公共服務供給公正體現為，一是政府公共服務決策要以社會公共利益為最高準則，具有平衡各類關系的公允性；二是政府基本公共服務供給行為公正，不僅要承認公民具有平等的權利，而且保證這種權利既不因地位、性格、種族、職業和收入等的差異而改變，又不為特權和金錢所侵害。[4]公正是基本公共服務標準化的重要價值依循和目標，將標準化理念引入政府基本公共服務中，就要求政府不僅要提供公共服務，更要提供無差別的公共服務，在此種情況下，公眾更有可能得到同等的待遇，不管他們的身份標簽有什么不同，在基本公共服務的消費權利都是均等的。

（二）公開

知情權是社會公眾的基本權利之一，社會公眾有效地參與基本公共服務標準化活動的前提是必須享有與政府對等的信息，這就是基本公共服務標準化的公開原則。公開性是公民主動、積極參與基本公共服務進程的直接體現，是現代新型公民與國家關系的基礎性制度安排。[5] 公開原則要求政府在基本公共服務供給主體、提供方式、運行管理和結果反饋的全環節上實現公開，必須能引導社會公眾廣泛參與，提供便捷通暢的參與渠道。堅持公開的原則，可以使社會公眾了解基本公共服務標準等相關規范性要求和程式化流程，明晰基本公共服務標準化各主體的權利和責任，以透明化的運作，最大限度地減少標準化過程中不合理甚至違規的行為。

（三）效率

效率原則體現為兩個方面：一是基于區域發展能力和發展水平差異的考量，即基本公共服務標準化理應在公平性的框架體系下，堅持效率和生產力等價值觀，允許地方政府結合本地區經濟社會發展水平，依據國家基本公共服務標準，在財力允許和區域公平的范圍內，適度提升基本公共服務的供給標準。二是基于政府公共治理的考量。現代公共治理理念要求政府的公共活動要具有效率性，能夠充分利用公共資源，有效地制定和實施公共政策。基本公共服務標準化一方面要求提高公共政策制定的科學性和合理性，最大限度地降低公共資源損耗，在合理的時間區間里，最大限度地供給高品質的公共服務；另一方面政府要及時洞悉和研判基本公共服務供需矛盾的發展變化，據此主動、及時地調整基本公共服務的結構和標準。

提到效率，就不能不談公平，公平與效率是矛盾的兩個方面。效率與公平的關系，有學者用“鐘擺原理”來形象地概括，西方與中國的經濟社會發展歷史均表明，極端的效率與極端的公平導向都會導致經濟社會的異常變化。[6] 因此，政府基本公共服務標準化的過程必須選擇效率與公平的均衡點，堅持效率與公平的統一，如此方能制定出有效的標準體系。公平性是指基本公共服務消費要平等無差別。基本公共服務標準以“基本”二字界定公共服務供給標準和供給內容，充分體現了其“保基礎”和“廣覆蓋”的特性，表明了這一層次的公共服務標準是最低的基礎性標準和規范，政府一定要優先滿足。

（四）合作

依據有效需求理論，公民對公共產品的需求決定公共產品的供給，各級政府、社區應以公民的有效需求為決策依據，決定公共產品供給的種類和數量，以達到公共產品供給與需求的均衡狀態。[7] 在強調政府對公共物品提供和管理的主導性地位的同時，也要注重民間的參與和協作，以凸顯政府、民間和公民的良性互動。[8] 官民協同合作過程中，政府主導的各種資源得到有效整合，公民需求得到真實的表達和有效地滿足。[7] 標準化作為公共服務供給行為的重要活動，其過程本身就是一個政府主導、公民參與、合作協商的過程，是公共服務供需雙方合意的結果。作為公共服務依循規范的標準，既不是局部片面的經驗總結，也不應只反映局部的利益，更不應體現個別人的主觀意志，標準是各方利益協調的產物。[9] 基本公共服務標準官民合作的目標，是讓有著不同利益訴求的政府和社會公眾共同解決基本公共服務標準化問題，以提高標準制定的科學性、民主性、有效性和合理性。因此，基本公共服務標準化的過程要公開透明公共服務信息，保障公共服務供需雙方信息接收的對稱，同時賦予公共服務供需雙方充分的話語權，建立起平等對話機制，為各方意思的真實表達創造條件。

（五）法治

法治是現代市場經濟和民主政治的核心內容，也是我國社會主義政治發展的基本目標。政府作為公權力的享有者和行使者，必須樹立法律至上的理念，尊重法律規范的權威，服從法律規范的規制。簡言之政府法治化就是“一切政府機關都必須依法行政”。基本公共服務標準化本身就是法治價值在公共服務領域的具體體現。基本公共服務標準化的過程中，政府或法律授權的組織必須在法律規定的框架內生產、供給基本公共服務，依法接受公眾的監督；基本公共服務的供給方政府和需求方社會公眾在法律關系上是平等的，無論哪一方在公共服務供給活動出現違法違規行為，都要依照基本公共服務標準化相關法律法規追查責任。

（六）民主

民主就是在一定的階級范圍內，按照平等和少數服從多數原則來共同管理國家事務的國家制度，其本意就是人民能夠在國家中實現自己的統治。民主一方面旨在對公權力進行規范和制約，預防和制止公權力的不恰當使用，保障社會公眾和各種社會團體能事實上參與公共決策活動，在參與中表達和反映自身的利益訴求，營建民主化的公共參與氛圍；另一方面，就民主對人與社會發展的人文關懷來看，民主對國家來說，并不完全都是壓力和挑戰，在一定條件下，它也會是國家發展的重要資源，國家完全可以通過民主資源的開發與運用，來維護社會的基本秩序，促進社會的發展，從而達成國家權力的合法性和國家治理的有效性。[10] 基本公共服務標準化同樣也體現了這兩個方面的旨趣，社會公眾通過民主化的政治參與，要求通過標準化的形式規制政府基本公共服務供給行為，使政府供給與自身需求相一致，以維護自身的根本利益；同時，政府在標準化的過程中，民主吸納社會公眾參與，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，能夠更好地實現其公共服務的基本職能。

四、理論要素：基本公共服務標準化的理念和策略

國內外學界對公共服務的研究日益深入，形成了較為成熟和較為系統的分析模式、分析方法和實踐成果，為公共服務改革提供了強大的理論支持和實踐依據。公共服務和標準化是基本公共服務標準化的基本構成單元，這就決定了對基本公共服務標準化的進一步研究，必須依借公共服務和標準化兩個方面的理論研究成果。

（一）新公共服務理論

新公共服務理論是20世紀80年代要求和支持政府完善其管制行為的一套理論，它是以美國著名公共管理學家羅伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）和珍妮特·登哈特（Janet Vinzant Denhardt）為代表的一批公共管理學者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。《新公共服務：服務，而不是掌舵》、《新公共服務：民主優先》等書是登哈特夫婦闡釋新公共服務理論的代表作。該理論主要內容有：一是服務而非掌舵，對于公共管理者來說，重要的是利用共同價值幫助公民表達和滿足他們的共同利益；二是公共利益是目標而非副產品，公共行政官員要建立集體的、共享的利益觀念；三是思考要有戰略性，行動要具有民主性；四是服務于公民，而不是服務于顧客，行政官員在回應公民的需求時，要更加關注政府與公民、公民與公民之間的信任與合作關系；五是認為符合公共需要的政策和計劃，需要公民的積極參與，通過集體努力和協作，從而實現預期理想目標；六是認為政府不應當僅僅關注市場，也應該關注社會價值、政治行為準則、職業標準和公民利益。

新公共服務理論關注政府在公共服務系統中的作用，同時也強調尊重公民的利益訴求和愿望；重視公共利益在公共服務中的重要地位，強調對公共利益的回應以及促進公共利益的最大化；強調服務意識和責任意識，將政府的角色重新定義為服務者、引導者和監督者。總之，新公共服務理論突出強調了政府的公共服務本質，更為關注公共利益和公共服務的實施效果。從這一點上，為基本公共服務標準化提供了一定的理論支撐。

（二）協同理論

隨著公共服務和公共管理的多元化，協同問題越來越受到公共管理研究者的關注。協同的概念來源于系統科學中的協同學理論，其創始人為H·哈肯（Hermann Haken）。按照H·哈肯的觀點，協同是指系統的各部分之間相互協作，使整個系統形成微個體層次所不存在的物質結構和特征。[11] 隨著系統科學研究的不斷深化，管理學界也逐步接受了協同的觀點。我國的管理學者進一步對協同進行了管理學意義上的詮釋，例如張立榮就認為，所謂協同就是“在系統科學中是指系統中諸多子系統或要素之間交互作用而形成有序的統一整體的過程”。[12] 協同的特征主要體現為：一是公共性，目的是為了解決公共問題，而不是某一單獨面對的問題；二是多元主體，即存在多個不同的主體；三是互動性，多元主體為實現共同的目標，就具體事項開展協商合作；四是政府主導，由于政府在公共事務中的優勢地位，政府作為主要的責任主體存在；五是發展性，即協同是不斷發展變化的過程，在不同階段體現差異化的內容。

協同理論對基本公共服務標準化的啟示是：協同是基本公共服務標準化多元參與主體下的必然選擇，政府雖然主導著基本公共服務的提供以及由此為基礎的標準化生產、供給活動，但它并不是無限可能的獨裁式地擔負全部標準工作，面對社會公眾需求的日益復雜化和多元化，政府有責任回應公民的利益表達，這樣就產生了協同的必要性，通過實現政府與社會公眾、政府與非政府組織、上下級公共部門之間、同級公共部門之間等不同層面的協同，以此避免基本公共服務滑向碎片化。

（三）全面質量管理理論

1961年美國的費根堡姆（Armand V. Feigenbaum）最早提出了“全面質量管理”概念，將其定義為“為了能夠在最經濟的水平上，考慮到充分滿足顧客要求的條件下進行市場研究、設計、制造和售后服務，把企業內各部門的研制質量、未知質量和提高質量的活動構成一體的一種有效體系”。[13] 該理論主要內容為：一是質量管理的最高指導原則是組織要產生真正的效能，對品質的控制需始于產品的設計，而結束于顧客接納該產品并且感覺滿意。二是全面質量管理的核心是組織成員的廣泛參與，滿足顧客的需要，不斷改進組織管理和服務，高層管理者的認同和支持，團隊精神，策略性規劃，品質是價值與尊嚴的起點。[14] 近年來，全面質量管理理論逐漸被運用到政府公共服務中。在這個過程中，我國專家學者對全面質量管理理論也有較多的研究。

全面質量管理理論的三個核心內容即以質量為中心、以全員參與為基礎、讓顧客滿意，與基本公共服務標準化有著較高的契合度。全面質量管理理論強調以質量為中心，同樣基本公共標準化的重要使命也在于追求、改善和提高品質；全面質量管理理論以全員參與為基礎，同樣基本公共服務標準化也強調政府與公眾的多元參與，協同推進基本公共服務的標準化工作；全面質量管理理論旨在讓顧客滿意，基本公共服務標準化亦在積極回應公共服務消費者即公眾的需求，并通過科學的方法不斷提高公共服務的質量，以提升公眾的滿意度。

（四）公共選擇理論

公共選擇理論是介于經濟學與政治學之間的新的交叉學科，它以新古典經濟學的基本假設、原理和方法作為分析工具，來研究政治市場上的主體行為和政治市場的運行，所謂公共選擇就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共產品間的分配。[15] 該理論主要觀點有：一是社會存在兩個不同的市場，經濟市場中，消費者以貨幣購買私人物品，而在政治市場中，公民則以選票選擇符合其利益最大化的政治家和政策法案；二是公共選擇必須依據規則進行，要保證選擇的民主和自由；三是政治決策是公共選擇的過程，公共選擇就是把選民的需求偏好轉化為決定公共產品供給的公共政策，公共產品能否有效供給，取決于公民對供給在決策時的選擇和對供給偏好的顯示；四是公共產品的生產和私人生產一樣，政府在一定時期提供的公共產品的數量不是任意的，而是由不同利益的社會成員進行相互交易的均衡點來決定；五是政府官員具有經濟人的屬性，同樣追求私利，始終存在利用政府名義即公共利益的名義增進私人利益。[8]

公共選擇理論對基本公共服務標準化的啟示是：社會公眾對基本公共服務標準化具有投票的權利，即參與和監督的權利；社會公眾對基本公共服務標準化活動的參與必須在法律框架下進行，要有基本的秩序；社會公眾的需求表達水平，影響標準化的有效性；政府對基本公共服務的供給不是無限度的，要取決于其在同時期汲取和支配公共資源的能力；政府供給行為存在權利尋租的可能性，需要加以監督。

五、技術要素：基本公共服務標準化的方法和手段

技術是政府治理的要素之一，技術變革是政府治理現代化的重要推動力量。[16] 提升政府基本公共服務供給品質，加快建立基本公共服務標準化體系，離不開技術方法和手段的支持。基本公共服務標準化只有通過信息技術、評價技術、決策技術、標準技術等切實可行的操作工具，才能將基本公共服務標準化建設從理論轉向實踐。

（一）信息技術

信息是構成系統的主要要素之一，是一切組織系統的一種普遍聯系的方式，信息流的暢通是系統運行的重要前提條件。[17] 基本公共服務標準化需要建立基本公共服務的供需信息平臺，通過信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，以此實現基本公共服務的網絡化和高效化、多元化、立體化發展。基本公共服務標準化信息技術主要包括：一是基本公共服務信息平臺的建立。基本公共服務涉及多個部門或組織，每個部門或組織都可提供基本公共服務標準化所需的基礎信息，這就需要建立各類信息傳遞交互的綜合化平臺，通過綜合系統內外渠道、利用傳統和新興媒介、推動線上和線下互動等，實現各類信息的立體式交互收集和使用。二是信息先進技術的運用。現代信息技術主要是采用計算機技術、通信技術、微電子技術等，通過諸項先進技術將公共服務相關部門都納入到智能化信息處理和通訊平臺之中，構成一個強大的信息互動平臺。三是信息流程的科學化。信息的流程主要有信息獲取、信息傳遞、信息存儲、信息加工等。

（二）評價技術

評價技術，簡單來講就是評價主體運用科學的標準、方法和程序，對評價對象的效度進行評估和劃分等級。評價技術的主要內容包括：一是要有多元化的評價主體，即公共服務標準的評估主體不僅有服務生產部門，同時還需要公眾的廣泛參與，要保證政府與公眾信息的對稱性，確保公眾掌握信息的全面性、準確性。此外，還需要引入第三方評價機制，以便其在沒有利益交叉或利益沖突的情況下，以專業化的工作，做出較為客觀公正的評價。二是評價過程要規范。即評價應有統一的規劃和指導，克服評價的短視行為，形成常態化、持續性的評估。三是評估的指標體系要科學。基于公共服務的公共性和服務性，評價在考量經濟因素的同時，要更為注重社會效益，不僅要包括公共資源投入量和消費量等指標，更要綜合測量社會公眾的滿意程度，不僅要有定性的指標，還要有定量的指標，應該是一個綜合性的體系。

（三）決策技術

公共決策是政府針對行政管理相對人及行政管理對象在處理國家事務和社會公共事務過程中所作出的決策過程，公共決策是公共管理過程的起點，又是公共管理履行各項功能的基礎，它貫穿于整個公共管理過程的始終。[18]決策技術主要包括：一是決策需要全面而準確的信息和科學的分析，全面把握社情民意，綜合考慮各方的權利與利益。[19] 二是決策有時間之分，如長期決策、中期決策、當前決策；有層次之分，如宏觀決策、中觀決策和微觀決策等。三是決策具有公共權威性和公共選擇性的特點，是圍繞公共利益和規則進行的決定。四是決策的方式主要有民主決策和非民主決策。五是決策的主要程序為提出有關的政策議題、考量政策目標、組織政策方案的設計、負責政策的最終決定。[20 六是決策應遵循的原則為信息原則、預測原則、程序原則、可行性原則、民主集中原則等。

（四）標準技術

標準是生產、技術、管理等綜合發展的成果。標準技術是指人們為了獲取標準而采用的手段、方法和技能的總和。標準技術的主要內容包括：一是標準不直接規范人的主觀意識和行為，而是以客觀存在的物或事為對象，直接規范事物的客觀屬性或過程。二是標準技術的目的是尋獲關于事物的最佳實踐，通常表現為對事物穩定和最佳狀態的選擇確定，即標準技術要從事物時空變化的所有范圍、種類、樣式或不確定狀態中，選擇一種最能代表該事物特性或最能表現該事物樣式的狀態。[21] 三是標準技術一般由專門標準技術部門操作，目前，我國標準技術工作由中國國家標準化管理委員會主管，協調和管理全國260個專業技術委員會起草各種標準的工作。[22] 四是標準技術一般應遵循規范性、統一性、協調性、適用性、效益性、科學性、合理性等原則。五是標準化一般包括標準制定、標準實施和標準評價等步驟。

六、制度要素：基本公共服務標準化的依循和保障

制度是一種“合意”，體現著行動者的公共理解和價值取向，并有要求行動者遵守的壓力，能使行動者認同組織目標，進而采取合作行動。[23] 《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中提出“十二五”時期主要目標之一便是逐步建立健全基本公共服務標準體系，亦即要逐步完善對基本公共服務標準的系統性、整體性的制度安排。

（一）標準制度

標準制度建設是標準化管理的重要方面，通過標準制度建構，實現基本公共服務標準制定規范化、過程程序化、執行徹底化、結果有效化的目標。按照我國目前的立法體系，基本公共服務標準制度主要包括以下五個層次：第一由法定立法機關即全國人民代表大會及其常務委員會制定的標準法律，例如1988年12月29日由全國人大七屆常委會第五次會議審議通過的《中華人民共和國標準化法》；第二由國務院發布的公共服務標準化行政法規，例如1990年4月6日由國務院制定和發布的《中華人民共和國標準化法實施條例》；第三由國務院標準行政主管部門和行業主管部門發布的部門規章；第四由地方立法機關和地方政府制定或頒布的地方性標準化法規或規章；第五由政府出臺的規范性法律文件，其制定較于正式立法程序相對簡化，因此這方面的數量較多。

（二）政治參與制度

政治參與是普通公民通過合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為，它是政治權利得以實現的重要方式，反映著公民在社會政治生活中的地位、作用和選擇范圍，體現著政治關系的內容。[20]政治參與制度的目的是讓每個公民以國家主人的態度，自覺參與國家政治生活。基本公共服務的生產與消費影響公民的普遍利益，積極而廣泛的公共參與是確保基本公共服務供給公平性與效率性的關鍵。為提升供給的效率和公平，必須要落實社會公眾對公共服務的選擇、表達、監督和評價等政治參與制度。就當前我國制度環境來看，我國憲法賦予了公民政治參與權、選舉權、監督權，此外人民代表大會組織法、集會游行示威法、居民委員會組織法、村民委員會組織法等相關法律法規，也對公民的政治參與權利給予了保障。

（三）監管機制

標準化是政府對公權力的一種運用，依據法律法規對其施以有效的監督，使得政府在運用標準化權力的同時，擔負起與之相對應的標準化責任尤為重要。完備的監督機制主要表現為：一是監督主體，不僅要有政府內部監督，還要積極吸納外部監督，在政府公共服務部門依法依規自我監督的基礎上，還應該建立由社會公眾、各級人大、司法、審計、新聞媒介、社會組織等組成的監督體系，在明確各類主體監督權利和責任的基礎上，依法對標準化的程序和效果，特別是公共資源使用情況和公共服務供給效果進行嚴格的監督。二是監督形式，主要是制度監管、過程監管和評估監管等。制度監管主要是就基本公共服務提供的數量、質量、范圍、種類等做出明確的規定，公共服務供給部門必須嚴格依規提供相應的服務；過程監管主要對基本公共服務標準表達、研制、執行、評價和調整等全過程進行動態化跟蹤監管，便于及時發現問題，利于及時糾正和問責；評估監管主要是按照標準體系，對基本公共服務供給的效能進行客觀的評定。

（四）問責機制

構建一整套問責機制，有助于基本公共服務標準化的有效運行和良序發展。對于公共服務供給出現重大問題，不符合約定目標的相關責任者，需及時啟動問責機制，以嚴格防范基本公共服務供給過程中的不作為、亂作為甚至是違法違紀等情況。問責機制應該解決好“誰來問責、向誰問責、問什么責、如何問責”等四個層面的問題，即要明確問責的主體、問責的對象、問責的內容和問責的方式。一是問責的主體。就基本公共服務標準化而言，問責主體主要是標準化行政主管部門或有關行政主管部門，隨著我國監督體系的日臻完善，社會公眾問責在問責過程中發揮的作用日益凸顯。二是問責的對象。在公共服務領域，問責的對象主要是政府公共服務部門及其工作人員。三是問責的內容。主要是政府公共服務部門及其工作人員不履行或不正確履行職責甚至是違紀違規的行為。四是問責的方式。近年來，我國的問責方式逐漸由以“權力問責”為主發展為以“制度問責”為主的模式，即問責必須有法可依、有法必依，最大限度減少非正常干預。

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[責任編輯、校對：楊栓保]