深化地方政府行政審批制度改革的路徑探析

李永紅

摘 要： 區行政審批制度改革在增強特色服務，創新服務模式，規范權力運行等方面取得了一系列進展，但是依然存在縱向聯動不夠，橫向部門間資源共享難，監管的手段和辦法還不多，地方承接審批事項能力有限等問題。在推進行政審批制度改革中，要依據本地實際加大差別化試點的力度，繼續深化對行政審批制度改革的認識，做好行政審批權力下放和承接的相互銜接工作，優化再造行政審批流程，規范權力運行，建立督查考核評價機制，有效推動行政審批制度改革。

關鍵詞： 地方政府； 行政審批制度改革； 路徑

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.009

Probing into Deepening the Reform

Path of the Administrative Approval System of Local Government

——Based on Practice Reflection of Xian Some Area

LI Yong-hong

（Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China）

Abstract： The current reform of the administrative approval system of ×× area has made progress in enhancing the special services， innovative service model， the specification of power and so on， but it still lack in longitudinal linkage， resource sharing and regulatory tools and approaches. Besides， it is difficult for local governments to undertake the examination and approval matters. So some countermeasures are taken to deal with these problems； to promote reform of administrative examination and approval system and have a better understanding of the reform ；increase the intensity of the differences in practice sites； do a good job of mutual convergence； optimize the administrative approval process， specify the governmental power， and establishes the supervision and assessment mechanism； then effectively advance the reform of administrative examination and approval system.

Key words： local government； reform of administrative approval system； the path

2013年新一屆政府成立以來，把簡政放權、轉變政府職能作為本輪行政改革的重中之重，其中又把精簡下放審批事項，作為改革的突破口和抓手。[1] 中央關于地方政府職能轉變和機構改革等系列文件發布后，各級地方政府積極跟進，拿出了相應的改革實施方案，尤其是基層政府，廣泛開展結合本地特色的差別化試點。2013年11月08日李克強總理《在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話》中指出，在整個政府體系中，地方政府作用十分重要，我國90%以上的公務員、85%左右的財政最終支出是在地方。尤其是基層政府，屬于我們通常講的“最后一公里”，政府機構改革能不能達到預期目的，職能轉變能不能落實，很大程度上取決于地方政府。[2] 地方政府在改革中的重要地位和作用是不言而喻的。與此同時，在落實行政審批制度改革方面也取得了重要進展，可以說創新隨處可見，成效顯著。

一、××區行政審批制度改革的主要進展

（一）加大投入，完善功能設置，形成了綜合式服務平臺

××區政府政務服務中心（簡稱“區政務中心”）于2008年7月成立，設辦公室、業務科、電子政務科、基層服務科四個科室。為了更好地承接上級下放的權力和事項，為群眾提供優質、便捷的服務，落實“一廳式”辦公，“一站式”服務的服務理念，設置了便民大廳、投資服務大廳、審批大廳，三個大廳共3000平方米的辦公場所。目前全區共有30個部門，76名工作人員進駐，集中受理185個事項。截至目前，共受理691563個事項，辦結690927個事項。

2013年，針對群眾需求量比較大的法律援助、出入境證件辦理、中小企業政策咨詢以及投融資綜合信息服務等幾個方面的事項，××區成立了公共法律服務中心、中小企業服務中心以及融資服務中心和出入境接待大廳，即“一廳三中心”。“一廳三中心”于2013年11月1日正式投入運行，由區政務中心管理。辦公面積約為2000平方米，共設置19個窗口和其他輔助設施，分為公共法律服務、中小企業服務、融資服務、出入境接待4個功能區。目前，共進駐事項27項，工作人員115人。截至目前，共辦理業務109025件，咨詢226966人次。

（二）加強服務意識，增強特色服務，創新服務模式

在改進工作作風，解決“門難進、臉難看、事難辦”的問題上，該區政務服務中心大力倡導“四個一”（一句問候、一張笑臉、一份清單、一個承諾）和“四個一樣”（生人熟人一個樣、忙時閑時一個樣、心情好壞一個樣、來早來晚一個樣）的服務模式。并加大對工作人員服務意識的培訓和監管，定期評選“優質服務標兵”和“微笑服務之星”，加強工作人員自主服務群眾的意識和積極性。此外，該區政務中心還推出各種體貼入微式的特色便民服務，提升服務質量，使群眾在辦事之余享受到星級服務。如：針對帶著孩子來辦事的群眾，政務中心為其提供便民嬰兒車；針對一些群眾工作繁忙沒有時間辦理或不方便到服務大廳的情況，政務中心推出了節假日預約服務、延時服務、午休值守、上門服務、全程代理服務等以增加服務時間；針對審批事項涉及多個部門，群眾需要多次往返的情況，提供并聯審批等特色服務。該區政務服務中心還充分利用現代網絡信息技術，開通微博、微信、QQ、“婚姻登記咨詢服務語音總機”、“幸福百事通”等遠程服務平臺，極大地拓寬了服務空間。這些特色服務不僅使群眾享受到了更加高效、快捷、便利、貼心的服務，也極大地改善了以前政府部門在群眾眼中的不良形象，緩解了政府與群眾之間的矛盾。

（三）加強監管，拓寬監督方式，規范權力運行流程

如何劃清權力的邊界？如何規范權力的運行？如何簡化審批程序？如何對審批流程進行監管？是行政審批制度改革中難點和重點。針對這些問題該區政務中心在實踐探索中也采取了一系列行之有效的措施。比如針對權力界限不清，運行不規范的問題，該中心公開了“權力清單”，編制了相應的權力運行流程圖；針對審批流程復雜的問題，推行了“兩集中、兩到位”的改革，啟用審批專用章，保證窗口審核、蓋章、制證三到位。針對審批過程缺乏監管的問題，開展ISO9001國際質量管理體系認證工作并取得認證證書，與此同時還建立了電子監察系統，開展實時監察、效能監察、視頻監察，保證審批事項在規定時限內得到辦結。

（四）加強合作，深化服務網絡建設，形成“政務服務圈”

在進一步拓寬政務服務中心服務內容，為群眾提供便利的基礎上，該區政務中心深化三級政務服務網絡建設，形成了覆蓋全區的“十五分鐘政務服務圈”。目前，該區已有9個街道全部建成便民服務中心，127個社區建成便民服務站（共有134個社區，建成率達94%），進駐街道便民服務中心和社區便民服務站的事項分別有30項和33項，形成了一條連接區、街道、社區和群眾的服務鏈。截至日前，該區街道便民服務中心和社區服務站共受理事項728819項，咨詢956256人次，承諾時限內辦結率達100%。

二、××區行政審批制度改革存在的問題

地方政府改革取得了一些成績，但是整體上還處于經驗不足、理論不足、整體思路不足的狀態，[3] 在調研中我們也發現，各級政府在具體建設過程中存在大量銜接不暢、復雜且具體的矛盾。

（一）縱向上下聯動不夠，財權與事權往往不同步

下放的新近審批事項原則指導性強，操作性不強，欠缺具體的實施細則。比如，區文體局新近承接的下放事權包括檢測游泳館水質和地面摩擦事項，省上在下放監測權力后并未給出具體監測、評估標準。在事權下放的同時，財權和人力配套未跟上，無相應的人員編制，無相應的監測設備，無專業監測水質和摩擦的儀器及足夠經費，很多工作無法有效開展。在區文體局新承接的審批內容中包括縣級文物單位的審批事項，現如今基層可以參照的標準只有《中華人民共和國文物保護法》第一條，宏觀層面的原則性要求，而陜西又無地方法規和實施細則，在具體審批中往往是無奈的“自己定”。

（二）橫向部門間改革缺乏整體性謀劃，部門資源共享難

地方政府缺乏整體性的改革謀劃，存在“按下葫蘆浮起瓢”碎片化的變革創新，受到現有體制機制甚至法制束縛，改革的創新動力不足，部門資源不共享。盡管地方政府職能轉變的各項部署在縣（市、區）地方政府已經開始啟動相關改革，但在地方審批管理實踐中，由于部門間存在著利益糾葛、信息分散難共享、系統獨立難融合以及一些互為前置的審批環節，導致政府部門和民眾都做了大量重復勞動，行政效率低下。比如，由于職能整合不到位，各部門各管一塊，未建立起基于統一的數據信用平臺，使得要辦理一個老年優待證，本來一個身份證就能證明的信息，要在規定的幾個部門間辦理審批。增加民眾辦事的成本，也增加了相關工作部門的成本，出現了雙輸的局面。這些現象在一定程度上還比較普遍。

（三）法律法規相對滯后，改革缺乏依據

行政事權來源于法律法規，但目前的法律法規仍有不健全之處，很多正在實施中的事權，包括一些項目審批類、核準類事權，缺乏相應法律法規依據，很多規定都來源于部門的“紅頭文件”。一些立法和修法工作相對滯后，有的法律法規與規章之間、部門與部門規章之間還缺乏必要的協調性，也不利于厘清政府與市場的“邊界”。比如，在實際調研中，我們發現餐飲服務行政許可權事實完全已經下放到區里，但是環保部審批環節的相關規章依舊存在，使得這項便民的權力下放，最終帶來的結果是業主不得不頻繁奔走于兩個部門之間。這種審批事項的部門間互相掣肘現象，亟待改革。

（四）監管的手段和辦法還不多，存在監管不到位

當前，在人民群眾反映強烈、對經濟社會發展可能造成極大危害的領域還存在監管還不到位的問題。比如，食品安全問題關系到人民群眾身體健康和生命安全，涉及千家萬戶，從中央到地方政府都要加強監管。但是，各類食品藥品安全事件接連發生，加重了群眾對食品安全的擔憂。還有環保問題，不僅制約著改革與發展，而且越來越成為困擾老百姓生存與安全的民生問題。近年來，雖然環保方面采取了不少措施，比如，興建項目必須遵守環境評價制度，但是，重事前審批、輕事中事后監管問題仍然比較嚴重，一些地區盲目上項目，造成一些項目在建設過程中和投入運營后，環境問題引發很多社會矛盾。

（五）地方承接審批事項能力有限，部分窗口負荷過大

2013年國務院修改的《公司法》和《工商登記條例》，大大簡化了工商審批硬件條件，下放了具體審批事項，地方政務中心壓力驟增。現實調研中筆者發現區工商登記窗口前最大特征是“人多”。據區政務中心反映，現在一個月的辦照量相當于以前一年的辦照量，在方便群眾的同時，政務中心工作量暴增。在滿負荷工作狀態下，聘用的臨時工是在編人員的兩倍還多，且臨時工作人員流動性較強，更突顯出具體辦事人員嚴重不足問題。

三、推動地方行政審批制度改革的基本思路

地方政府以行政審批制度為突破口處理好政府與市場、政府與社會的關系，只有把該放的權力放到位，才能把該管的事情管好，“有所不為，才能有所為”，強化對行政權力的制約監督，加強政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，推動政府職能向“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”轉變，不斷提升政府管理科學化水平。

（一）充分認識行政審批制度改革的重要意義

行政審批制度是政府行政權力配置和公共事務管理的一種手段。[4] 在我國社會轉型與經濟體制改革的歷史條件下，推進行政審批改革是轉變政府職能、完善服務功能的迫切需要，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是提高行政效能，強化依法行政的必由之路，是實現廉潔政府的必然舉措。

1. 轉變政府職能，建設服務型政府。行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，而精簡行政審批項目則是轉變職能的重要內容。政府的第一要務是服務，通過不斷規范自身行為，協調橫向縱向間運轉，服務高效的行政管理體制。一方面，行政審批制度改革要理順政府內部職能分工，避免多重管理和管理空白。另一方面，要樹立服務的理念，從服務對象的需求入手，最大限度地簡化行政流程，最終提高公共服務水平和服務效率。

2. 促進政企分開，建立有限政府。黨的十八屆三中全會提出，要進一步加強市場在資源配置中的決定性作用。而目前的行政審批制度，由于審批權力過大過多，已經嚴重阻礙了市場機制的有效發揮。目前，政府在職能定位上存在著缺位、越位、錯位、不到位的現象，而這些職能的紊亂正是由于“法未禁止即可為”的雜亂審批。因此，要通過行政審批制度改革，精簡審批事項，發揮企業的生產和經營的積極性與主動性，充分釋放市場活力，達到“法無授權即禁止”的有限審批。

3. 實現依法行政，建立法治政府。黨的十八屆四中全會提出：“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。各級行政機關能否堅持依法行政并不斷提高行政能力決定了我國依法治國的基本方略能否有效貫徹。但目前，由于政府職能轉變不到位，導致有些行政審批權對經濟主體干預過多，使市場和企業的活力不能充分釋放。因此，行政審批制度改革的核心就是要嚴格規范行政審批權，以探求對政府權力的有效制約，將其納入法治的軌道上運行。

4. 加強有效監管，建立廉潔政府。行政審批制度之所以備受詬病的原因之一就是缺乏透明度。由于審批權缺乏監督和制約，行政審批的管理行為就會異化為謀取部門利益、個人利益的手段，從而出現盲目審批、亂審批亂收費等違法行為。因此，解決體制上的監管漏洞是防止腐敗的根本，改革行政審批制度，規范行政審批行為，有利于建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，是從源頭上預防和解決腐敗問題，建立廉潔政府的一項重要舉措。[5]

（二）做好行政審批權力下放和承接的相互銜接工作

由于行政審批制度改革目標是建立服務型政府，更好地服務群眾，行政審批制度改革中下放和取消的行政權力應該是接地氣的、最符合人民群眾需要的權力。為此，要做好調研工作，多傾聽群眾和離群眾最近的辦事窗口的意見。行政審批承接工作是行政審批制度改革的關鍵關節，它關系著行政審批權力下放是否能真正落實到位的問題，只有行政審批權力 “放得下”、“接得好”，行政審批制度改革才能取得成效。

1. 上下聯動，打好行政審批制度改革組合拳。做好上下級部門的銜接工作。承接部門要切實做好行政審批權力下放工作，根據權力下放的具體事項，主動與上級相關部門做好對接工作，對該事項涉及的法律政策依據、具體流程、服務對象、辦事標準等相關規范采取上級部門指導與者自主學習相結合的方式領悟，在承接前期可以先沿用原先的標準、規范等，而后逐步過渡，根據本部門具體實際制定切實可行的承接方案，制定配套的實施細則和可操作性流程。同時，做好承接部門的軟硬件建設。行政審批權力下放后，下級承接部門的業務工作量必然有所增加，應根據具體的事項設置相應窗口并配備業務人員，并及時對業務人員進行相應的定期、不定期培訓，不斷提高其業務能力以適應新形勢的需要，同時要保證這些業務人員的相關待遇，保證業務人員的穩定性。要做好承接事項的公開工作，承接部門要利用電視、報紙、雜志等傳統媒體和微博、微信等新興媒體平臺加強宣傳，對行政審批制度改革中下放的具體事項特別是具體的承接單位、辦事流程、所需材料進行詳細的介紹，方便群眾就近辦理相關事務，特別是提前告知群眾準備所需材料，既能提高群眾的辦事效率，又能減少窗口的前置介紹，緩解辦理窗口壓力。

2. 要以“三單管理”作為行政審批下放和承接的抓手。結合具體下放權限，主動與上級對應部門對接，上下聯動，相互銜接。當前，各地下大力氣規范權力運行，增強權力運行透明度，探索“三單”即權力清單、負面清單、責任清單制度，依據清單與上級進行權力對接，依據清單下放審批事項。

“權力清單”，對于政府來說，法無規定不可為。建立權力清單最主要的就是明確權力的來源即法律法規和規章。權力的范圍即取消無法律依據、紅頭文件、部門發文規定等，對內容相近的行政權力與以合并，對多部門共同行使的行政權力，明確一個行使主體。權力的運行中兼顧效率與公平，提高速度的同時體現公平正義。使用標準化審批，電子監察，效能考核等方法有效監管權力運行。

“負面清單”對企業投資者和社會公眾來說，“法無禁止即可為”。“負面清單管理模式”是指政府規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可。[6] 負面清單之外的“法無禁止即可為”，很多地方探索清單之外不需要審批，只需要備案的制度，激活了企業投資、經營活力。

責任清單，明確政府部門必須承擔哪些責任、必須做哪些事情。建立審批事項動態管理機制，定時清理行政權力。逐步厘清基層政府與市場、社會的關系。

（三）優化再造行政審批流程，規范權力運行

1. 實施審批流程標準化再造。重點清理隱性環節，減少中間層級、交叉環節，簡化審批手續，壓縮辦理時限，建立崗位職責清晰、審批權限明確、工作標準具體可操作的審批流程，切實防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增；創新審批方式，大力推進并聯審批、網上審批、多部門聯合審批，“多讓部門內部協調的方式，少讓服務對象自行協調”；最大限度減少前置審批環節，法律法規沒有明確初審和審核的項目，縣（市、區）級政府各部門不得進行初審和審核；加強審批網絡信息化建設，實現縣級政務服務網絡一體化、智能化，提高跨部門信息共享率。

2. 創新前置審批方式，加強事中事后監管。創新前置審批方式就是降低審批門檻、尤其是投資類項目和生產經營類企業的創辦，減少審批流程，規范審批標準。創新監管的方法和手段是當前和今后工作的一個重點，比如，突出監管重點。加強對涉及民生和人民群眾生命財產安全等領域的監管，創新市場監管方式。積極探索建立科學監管的規則和方法，比如，對監管對象的確定比例采取搖號抽查方式，或者是委托第三方調查等公開公平的方式進行監管。

（四）建立督查考核評價機制

加強對部門及其工作人員的考核。推行行政審批效能指數考核，包括：即辦率、承諾件提前辦結率、一審一核率、群眾滿意率、網上辦理率、事項聯辦率、資料精簡率等考核指標；[7] 增加工作人員的辦事壓力，減少拖沓，促進工作人員創先爭優；加強對中介組織的考核管理，建立中介機構和行業主管部門捆綁考核機制，著力解決中介組織服務效率低，服務效果差以及拖延、責任不清的問題，強化落實管理部門的監管職能。

將群眾滿意度調查情況納入督查考核評價機制，尊重辦事群眾的表達權、監督權。要擴大考核民主，強化黨內外干部群眾的參與和監督，增加考核工作的公開透明度，加大群眾滿意度尤其是利益相關者在考核評價中的權重，切實轉變政府職能，提高服務對象的滿意度。

（調研組成員：梁華，楊柳，唐瑩，馬瑞，石艷文）

參考文獻：

[1]魏禮群.中國行政體制改革報告（2013簡政放權與職能轉變）[M].北京：社會科學文

獻出版社，2014.

[2]李克強.在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話[EB/OL].新華網，（2013-

05-15）[2015-05-20]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-05/15/c_115767422.htm.

[3]李景平.地方政府管理[M].西安：西安交通大學出版社，2008.

[4]鄭陽.我國行政審批制度改革的研究[D].長春：吉林財經大學，2012.

[5]鮑靜.適應完善社會主義市場經濟體制的要求，進一步推進行政審批制度改革——

國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室主任李玉賦接受本刊專訪[J].中國

行政管理，2004，（1）.

[6]劉厚金.完善社會組織直接登記制度[J].黨政論壇，2014，（12）.

[7]樓鐘飛.行政審批效能指數考核辦法“升級”了[EB/OL].富陽新聞網，（2014-05-30）

[2015-05-23]. http：//www.fynews.com.cn/html/2014/05/30/075634265.htm.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]