行政體制改革的主要困境及其破解之策

胡厚翠

摘 要： 當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展正處于關(guān)鍵階段。要更好地推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須把加快行政管理體制改革放在更加突出的位置。合肥市在行政體制改革方面取得了顯著成效，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，行政體制機(jī)制創(chuàng)新效益進(jìn)一步彰顯，政府職能轉(zhuǎn)變不斷深入，但也存在諸多難題，而要破解這些難題，就必須進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立行政體制改革工作的績(jī)效管理機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理改革創(chuàng)新工作，推進(jìn)行政綜合執(zhí)法體制改革等。

關(guān)鍵詞： 合肥市； 行政體制改革； 實(shí)踐； 對(duì)策

中圖分類號(hào)： D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.014

The Major Dilemma and Countermeasures of Administrative Reform

——A Case of Hefei City

HU Hou-cui

（Hefei Academy of Governance， Hefei 238000， China）

Abstract： At present， the reform and development of our country is at a critical stage. To better promote the reform and opening up and socialist modernization construction， we must speed up the administrative reform as a more prominent position. Hefei has achieved remarkable success in the reform； streamlining organizations and staff has reached the expected goals； the administrative system and mechanism innovation are vigorous； the transformation of government functions is constantly deepened， but there are many problems， and faced with these problems， we must further promote the transformation of government functions， establish reform administrative system of performance management ， further strengthen the institutional management reform and innovation， and promote the reform of comprehensive law enforcement system.

Key words： Hefei； administrative reform； practice； countermeasure

一般來(lái)說(shuō)，行政管理體制是國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等各方面事務(wù)進(jìn)行管理過(guò)程中，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱。好的行政管理體制是建設(shè)好的政府的基礎(chǔ)。[1]當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展正處于關(guān)鍵階段，要更好地推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須把加快行政管理體制改革放在更加突出的位置。2008年2月27日，黨的十七屆二中全會(huì)站在新的歷史起點(diǎn)上，審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，明確提出“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建立人民滿意的政府”的總體目標(biāo)，為繼續(xù)深化行政管理體制改革指明了明確的方向。2012年11月8日，黨的十八大報(bào)告提出：“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！边@里的行政體制改革取代了行政管理體制改革，少了“管理”兩個(gè)字，改革強(qiáng)調(diào)的已不是單純的機(jī)構(gòu)和人員的“加減法”，而是更加突出轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，它既涉及到政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整與變革，也涉及到政府與外部關(guān)系的調(diào)整與變革。2013年10月9日，黨的十八屆三中全會(huì)，在作出對(duì)未來(lái)中國(guó)改革路線圖選擇的同時(shí)，又進(jìn)一步對(duì)地方行政體制改革提出了新的要求，表明要全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加大行政體制改革的力度，不僅成為全面提升政府管理和服務(wù)能力的根本途徑，而且也成為全面深化其他各項(xiàng)改革事業(yè)的重中之重。

一、當(dāng)前合肥行政體制改革取得的主要成效

作為安徽省的省會(huì)城市，按照中央和安徽省關(guān)于深化行政體制改革的要求，充分借鑒先發(fā)地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，2014年3月，合肥市成立了行政體制改革專項(xiàng)小組，負(fù)責(zé)全市行政體制改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)。行政體制改革專項(xiàng)小組確定成員單位，制定工作規(guī)則，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確職責(zé)任務(wù)，建立例會(huì)制度和聯(lián)絡(luò)員制度，定期通報(bào)和督促改革工作進(jìn)度，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。

（一）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)

從1983年至今，合肥的行政管理體制已經(jīng)經(jīng)歷了六次大的改革，即1983年、1996年、2002年、2007年、2009年以及2014年的改革。當(dāng)前，合肥市級(jí)政府工作部門(mén)有40個(gè)，從整體上來(lái)看，合肥行政管理體制改革走的是一條螺旋式上升的道路，從過(guò)去適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制。

1. 通過(guò)對(duì)“大部門(mén)制”的積極探索，對(duì)機(jī)構(gòu)、職能、編制、人員和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行有效整合，及時(shí)完成了工商質(zhì)監(jiān)食品藥品監(jiān)管體制的各項(xiàng)任務(wù)，接收人員3120人，印發(fā)市工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局“三定”規(guī)定，整合撤銷(xiāo)7個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，調(diào)整職責(zé)37項(xiàng)，組建了市食品藥品稽查支隊(duì)和市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)中心；各縣（市）區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局及105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）市場(chǎng)監(jiān)督管理所掛牌運(yùn)行，協(xié)調(diào)工商局、質(zhì)監(jiān)局和食藥監(jiān)局，分別印發(fā)了3個(gè)部門(mén)的《市縣事權(quán)劃分的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并與開(kāi)發(fā)區(qū)簽訂了委托協(xié)議書(shū)，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管局機(jī)構(gòu)整合到位、職能到位、人員到位、班子到位、財(cái)務(wù)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到位。

2. 開(kāi)展濱湖大社區(qū)體制改革試點(diǎn)，成立社區(qū)黨委、社區(qū)共治理事會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心，直接隸屬區(qū)委、區(qū)政府管理，不再設(shè)立街道辦事處，在管理體制上實(shí)行“一級(jí)管理、居政分離”，變“街道—社區(qū)”兩級(jí)管理為大社區(qū)一級(jí)管理，在大社區(qū)層面推行“社區(qū)共治”，在居委會(huì)層面推行“居政分離、居民自治”。大社區(qū)只設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部、社會(huì)事務(wù)部、城市管理部、黨建工作部和群眾工作部5個(gè)工作部門(mén)，內(nèi)設(shè)部門(mén)只有街鎮(zhèn)的20%左右。在人員配備上，大社區(qū)現(xiàn)有工作人員103人，其中65人在網(wǎng)格工作。按目前街鎮(zhèn)普遍保有工作人員300人（含村居）計(jì)算，大社區(qū)人員配備只有街鎮(zhèn)的1/3左右。

3. 組織合肥省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)單位赴寶雞市學(xué)習(xí)考察發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革試點(diǎn)工作。長(zhǎng)豐縣下塘鎮(zhèn)基本完成試點(diǎn)工作，將原有多個(gè)行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置成9個(gè)工作機(jī)構(gòu)，原本屬于14個(gè)縣直機(jī)關(guān)的53項(xiàng)審批權(quán)限全部下放到鎮(zhèn)直綜合部門(mén)，全面完成了27個(gè)村委會(huì)改設(shè)為14個(gè)居委會(huì)。根據(jù)小廟鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)爭(zhēng)取，省編委已批準(zhǔn)將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)由小廟調(diào)整為肥西縣花崗鎮(zhèn)，目前正在試點(diǎn)。

（二）行政體制機(jī)制創(chuàng)新效益進(jìn)一步彰顯

近年來(lái)，圍繞市委、市政府中心工作，合肥緊緊抓住改革創(chuàng)新這一主線，初步建立了適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)和建設(shè)管理體制改革與發(fā)展的新模式。

1. 全面推行“兩單”制度（權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的簡(jiǎn)稱）建設(shè)工作，進(jìn)一步深化行政審批制度改革。2014年以來(lái)，合肥依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章以及“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件，對(duì)政府部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行了全面梳理，初步建立了政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，并通過(guò)政府信息公開(kāi)網(wǎng)對(duì)外公開(kāi)發(fā)布了54個(gè)市直部門(mén)的1458項(xiàng)“權(quán)力清單和責(zé)任清單表”、731張“權(quán)力運(yùn)行流程圖”和6040個(gè)“權(quán)力廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)表”。 54個(gè)市直部門(mén)共上報(bào)權(quán)力事項(xiàng)6374項(xiàng)，自清后保留3600項(xiàng)，經(jīng)審核，確定權(quán)力基數(shù)為5534項(xiàng)，保留1458項(xiàng)，精簡(jiǎn)4076項(xiàng)，其中取消205項(xiàng)、下放315項(xiàng)、整合1254項(xiàng)、轉(zhuǎn)移及轉(zhuǎn)變管理方式15項(xiàng)、屬地管理1042項(xiàng)、動(dòng)態(tài)管理1245項(xiàng)，精簡(jiǎn)率為73.7%。市級(jí)行政審批事項(xiàng)由132項(xiàng)精簡(jiǎn)為93項(xiàng)，精簡(jiǎn)率為29.5%。權(quán)力事項(xiàng)和行政審批事項(xiàng)均為全國(guó)省會(huì)城市中最少的之一。

2. 進(jìn)一步深化投資審批改革。修訂《合肥市地方政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，最大限度減少和下放核準(zhǔn)事項(xiàng)，嚴(yán)格按照國(guó)家和省目錄界定的核準(zhǔn)范圍，市級(jí)不新增任何核準(zhǔn)事項(xiàng)，凡未納入核準(zhǔn)范圍的一律實(shí)行備案管理，切實(shí)落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；對(duì)國(guó)務(wù)院、省政府文件未明確規(guī)定“由設(shè)區(qū)的市政府核準(zhǔn)”的項(xiàng)目原則上全部下放。

3. 創(chuàng)新投融資體制，整合融資平臺(tái)。整合資源，健全一體化管理制度，促進(jìn)投資主體多元化和城市資源增值最大化，突破了城市建設(shè)資金的瓶頸制約，全市融資從2005年的19.75億元，提高到現(xiàn)在的600億元，而且融資成本大大下降，有效避免了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4. 推進(jìn)招投標(biāo)管理體制改革，將原分散在各行業(yè)的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行整合，按“一委一辦一中心”體系建立統(tǒng)一招投標(biāo)管理平臺(tái)。對(duì)涉及政府投資工程建設(shè)和土地、產(chǎn)權(quán)交易實(shí)行統(tǒng)一招標(biāo)、采購(gòu)，采用“一站式交易”，節(jié)約成本20%左右。

5. 實(shí)施建設(shè)工程管理體制改革。按照“規(guī)劃、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招標(biāo)、投資、施工”六分開(kāi)的原則優(yōu)化流程，保證了合肥“大建設(shè)”的順利推進(jìn)和規(guī)范運(yùn)行。

6. 開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)，實(shí)施綜合執(zhí)法。合肥按照“統(tǒng)一指揮、集中執(zhí)法、重心下移，實(shí)行責(zé)權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)的全面下沉”的原則，由2005年10月的“7+X”模式發(fā)展為2010年6月的“11+X”模式。① 目前，我市共有城管執(zhí)法隊(duì)員792人，常用行政處罰事項(xiàng)增加到135項(xiàng)，每年處理城管事件近20萬(wàn)起。

7. 為強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，我市在市政設(shè)施、園林綠化等方面實(shí)行扁平化管理。城市部分公共設(shè)施實(shí)施管養(yǎng)分離和重心下移，市級(jí)除植物園、野生動(dòng)物園、蜀山森林公園、重要橋梁和道路外，其他市管公園、城市廣場(chǎng)、道路綠化和市政設(shè)施一律化轉(zhuǎn)轄區(qū)管理，在不新增機(jī)構(gòu)編制和降低行政運(yùn)行成本條件下，實(shí)現(xiàn)了扁平和市場(chǎng)化運(yùn)行，切實(shí)提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著成效

行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，真正做到放權(quán)于市場(chǎng)，放權(quán)于社會(huì)，正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。

1. 進(jìn)一步推進(jìn)工商登記制度改革。2014年3月1日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《注冊(cè)資本登記制度改革方案》全面實(shí)施以來(lái)，合肥依法有序、積極穩(wěn)妥實(shí)施注冊(cè)資本登記制度改革，最大限度為市場(chǎng)主體登記注冊(cè)提供便利。廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，提高社會(huì)各界對(duì)改革的知曉度；開(kāi)展登記注冊(cè)干部業(yè)務(wù)輪訓(xùn)，確保人人精通改革內(nèi)容，熟練操作登記軟件；開(kāi)辟“綠色服務(wù)通道”、延長(zhǎng)工作時(shí)間，更換新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)，名稱預(yù)先核準(zhǔn)、企業(yè)變更地址備案、股權(quán)出質(zhì)、企業(yè)變更地址（期限）等業(yè)務(wù)均在1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)；積極開(kāi)展工商登記“先照后證”試點(diǎn)工作，目前各項(xiàng)正在有序平穩(wěn)進(jìn)行。

2. 進(jìn)一步加快向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能。2010年以來(lái)，合肥通過(guò)全面梳理各部門(mén)自身管理和介入的事務(wù)，市直部門(mén)共取消、下放、轉(zhuǎn)移出微觀管理的職責(zé)共135項(xiàng)。如市科技局的科技成果評(píng)價(jià)、科技項(xiàng)目評(píng)估和技術(shù)合同認(rèn)定，市人社局的技工學(xué)校評(píng)估認(rèn)定，市國(guó)土局的土地評(píng)估、礦產(chǎn)權(quán)評(píng)估和各類測(cè)繪等。

3. 進(jìn)一步改進(jìn)社會(huì)組織登記管理制度。2014年2月，民政部正式批準(zhǔn)合肥為“全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”，創(chuàng)建活動(dòng)使全市社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境、服務(wù)管理、能力建設(shè)、服務(wù)水平和作用發(fā)揮有了新突破。截至9月，全市直接登記社會(huì)組織243個(gè)，約占新登記總數(shù)的76%。降低登記門(mén)檻、簡(jiǎn)化登記手續(xù)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位，推行農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織登記和備案并行的準(zhǔn)入雙軌制。全市備案社區(qū)社會(huì)組織550個(gè)；城市社區(qū)343個(gè)，已建成社區(qū)樞紐型社會(huì)組織207個(gè)；全市建立社會(huì)組織孵化基地5個(gè)。

4. 進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體系建設(shè)。根據(jù)《安徽省政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（皖政辦〔2013〕46號(hào)）精神，成立了以市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的組織、實(shí)施、檢查和督導(dǎo)。在2014年試點(diǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，結(jié)合2015年市級(jí)預(yù)算編制，組織開(kāi)展市級(jí)預(yù)算單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算編制培訓(xùn)會(huì)。對(duì)購(gòu)買(mǎi)預(yù)算編制的原則、流程、審核提出明確要求，并在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)把審核關(guān)，確保在應(yīng)買(mǎi)盡買(mǎi)前提下，將各類成熟的項(xiàng)目納入購(gòu)買(mǎi)預(yù)算編制管理，強(qiáng)化項(xiàng)目執(zhí)行，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)行為。同時(shí)，加大對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作力度，在編制項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成本中，同步編制第三方評(píng)估成本費(fèi)用。

5. 事業(yè)單位改革取得突破性進(jìn)展。事業(yè)單位模擬分類測(cè)算全面完成。2013年，將全市市直共310家事業(yè)單位共分為11大類，28小類。其中，第1大類至第8大類允許重復(fù)；第9大類為公益一類事業(yè)單位，第10大類為公益二類事業(yè)單位；第11大類為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位。積極探索公益類事業(yè)單位改革。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革“行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)”，積極嘗試將具有行政管理職責(zé)的事業(yè)單位劃入行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，按照“用人總量控制、動(dòng)態(tài)管理、老人老辦法，空編收回，減人銷(xiāo)編，全員聘用”的用人機(jī)制，合肥引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，其領(lǐng)導(dǎo)班子的考核與薪酬由國(guó)資委根據(jù)有關(guān)規(guī)定監(jiān)管，其他人員參照企業(yè)化用工管理，包括崗位、薪酬、考核等均由單位結(jié)合自身實(shí)際自主決定，調(diào)動(dòng)了廣大員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)了公益類事業(yè)單位創(chuàng)造出更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。事業(yè)單位登記管理日趨規(guī)范。全年共辦理市屬事業(yè)單位年檢344家，設(shè)立登記14家、變更登記92家，現(xiàn)場(chǎng)核查7家，年檢率達(dá)100%；并于2014年6月18日利用《合肥晚報(bào)》三個(gè)版面公告了市屬事業(yè)單位年檢和登記相關(guān)情況，同時(shí)在門(mén)戶網(wǎng)站上把市屬344家事業(yè)單位法人年度報(bào)告進(jìn)行了全面的公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作。自2012年底，市168中學(xué)被國(guó)家事業(yè)單位登記管理局確定為安徽省唯一的中央編辦（國(guó)家事業(yè)單位登記管理局）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)聯(lián)系單位。經(jīng)過(guò)多方努力，2014年10月12日上午，合肥168中學(xué)第一屆理事會(huì)成立大會(huì)順利召開(kāi)，標(biāo)志試點(diǎn)工作取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，取得了階段性的成果。我市目前已有事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)單位10家（不含公立醫(yī)院改革時(shí)確定的試點(diǎn)單位），其中9家完成了理事會(huì)的組建、事業(yè)單位章程的制定和第一屆理事大會(huì)的召開(kāi)。

6. 機(jī)構(gòu)編制管理趨于完善。機(jī)構(gòu)編制實(shí)現(xiàn)實(shí)名制管理。制定合肥市《人員出入編信息聯(lián)動(dòng)管理規(guī)定》、《機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理辦法（試行）》等實(shí)名制管理配套文件，先行在市教育局、市民政局、市衛(wèi)生局等單位開(kāi)展實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)橫向連接試點(diǎn)，全面審核和更新完成2012年市直單位機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制實(shí)名數(shù)據(jù)庫(kù)，調(diào)整變更15家單位機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息層級(jí)管理，以《人員編制管理冊(cè)》為憑證，確保了各單位具體機(jī)構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機(jī)構(gòu)相一致，實(shí)有人員與批準(zhǔn)使用的編制和職數(shù)相對(duì)應(yīng)。機(jī)構(gòu)編制督查工作力度加大。根據(jù)《合肥市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行機(jī)構(gòu)編制工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）》（合辦發(fā)〔2012〕53號(hào)），在市文廣新局對(duì)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)離任開(kāi)展履行干部選拔任用工作條例檢查和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，同步進(jìn)行履行機(jī)構(gòu)編制工作職責(zé)檢查，形成了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任的“三責(zé)聯(lián)審”，增強(qiáng)了被檢查單位嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)的意識(shí)。全面開(kāi)展在編不在崗和違規(guī)領(lǐng)取財(cái)政資金人員專項(xiàng)清理工作，分別召開(kāi)成員單位推進(jìn)會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，實(shí)施專項(xiàng)清理督查和“回頭看”工作，高效完成各項(xiàng)清理任務(wù)。2014年，由組織、人社、財(cái)政、編辦等成員單位共同對(duì)超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)檢查，市縣干部任用方案實(shí)行預(yù)審制度，集中治理機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員“吃空餉”等問(wèn)題。2015年又將機(jī)構(gòu)編制管理情況納入審計(jì)內(nèi)容，各部門(mén)聯(lián)合治理的“組合拳”越打越重，效果越發(fā)明顯。初步制定機(jī)構(gòu)編制評(píng)估辦法。初步制定《合肥市機(jī)構(gòu)編制評(píng)估辦法》，通過(guò)評(píng)估，可以檢查黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位貫徹執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)的情況，不斷增強(qiáng)執(zhí)行能力，確保政策法規(guī)的實(shí)施；可以檢查黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位履行職能是否越位、缺位、錯(cuò)位等情況，及時(shí)調(diào)整職能、落實(shí)責(zé)任、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能；可以檢查黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位是否存在擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、超編進(jìn)人和條條干預(yù)等情況，整改存在問(wèn)題，嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理。

二、當(dāng)前合肥行政體制改革在實(shí)踐推行中面臨的主要困境

總體上看，按照《合肥市2014年行政體制改革工作方案》要求，2014年較好地完成了市委市政府安排部署的14項(xiàng)重點(diǎn)工作（其中3項(xiàng)要“年內(nèi)完成”，10項(xiàng)要“啟動(dòng)實(shí)施”，1 項(xiàng)“試點(diǎn)探索”），① 行政體制改革達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。然而，按照把合肥建設(shè)成為“長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群副中心”對(duì)政府行政體制的新要求，合肥市行政體制改革還面臨諸多困境。

（一）行政體制改革中缺乏國(guó)家頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)實(shí)行的是單一制結(jié)構(gòu)行政體制，決定了各項(xiàng)工作需要國(guó)家層面確定主管機(jī)構(gòu)來(lái)牽頭謀劃、宏觀領(lǐng)導(dǎo)、高位推動(dòng)，但在實(shí)際的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)其有很大的弊端性。主要表現(xiàn)在：一是城市管理體制改革中，目前在國(guó)務(wù)院和各省都沒(méi)有確定主管部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)，地方政府盲人摸象，各行其是，城管隊(duì)伍機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、職能不統(tǒng)一、著裝不統(tǒng)一、標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、職能模糊、執(zhí)法手法單一。二是在行政審批制度改革中，哪些事項(xiàng)該行政審批，哪些事項(xiàng)不該行政審批；哪些事項(xiàng)應(yīng)該誰(shuí)審批，哪些事項(xiàng)不應(yīng)該誰(shuí)審批；哪些規(guī)范性文件對(duì)哪些行業(yè)，哪些規(guī)范性文件不對(duì)哪些行業(yè)；哪些行為應(yīng)設(shè)定行政審批，哪些行為不應(yīng)當(dāng)設(shè)定等等，從中央到地方都沒(méi)有一個(gè)法定的清晰邊界。三是在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中，目前中央對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)沒(méi)有提出具體要求，導(dǎo)致全國(guó)各地的機(jī)構(gòu)編制出現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)管理、粗放管理模式、編制一定終身的做法等。四是就政府相關(guān)管理制度來(lái)說(shuō)，從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化上來(lái)，中央與地方關(guān)系制度、預(yù)算制度、績(jī)效評(píng)估制度、行政問(wèn)責(zé)制度、科學(xué)民主決策制度、行政成本制度等應(yīng)該一應(yīng)俱全，但是就全國(guó)來(lái)說(shuō)，政府相關(guān)管理的制度還很粗放，很缺乏。如中央與地方層級(jí)關(guān)系應(yīng)該怎么來(lái)劃分，缺乏明顯的法律法規(guī)來(lái)規(guī)定，預(yù)算管理制度還比較粗放，公共財(cái)政項(xiàng)目沒(méi)有嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估，政府的浪費(fèi)現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，離老百姓的要求還存在一定的距離。

（二）行政體制改革進(jìn)程遲緩，效率不高

在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一是在工商質(zhì)監(jiān)食品藥品監(jiān)管體制改革中，各縣區(qū)都綜合成立了市場(chǎng)監(jiān)督管理局，而合肥市工商管理局、合肥市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和合肥市食品藥品監(jiān)督管理局仍是三家，這給各縣區(qū)的工作帶來(lái)很大的不便；二是在行政審批改革中，某些政府部門(mén)片面地認(rèn)為行政審批制度改革就是減少審批事項(xiàng)，盲目地減少行政審批事項(xiàng)，使得一些涉及公共安全的行政事項(xiàng)被大量取消，出現(xiàn)一放了之的現(xiàn)象，造成監(jiān)管失控；在“兩單”（權(quán)力清單與責(zé)任清單的簡(jiǎn)稱）制度的推行中，有的搞“數(shù)字游戲”，將審批改為核準(zhǔn)、審核、事前備案，或者對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行無(wú)關(guān)聯(lián)的合并，群眾的辦事程序并未減少，反而增加了環(huán)節(jié)；三是在機(jī)構(gòu)編制管理改革中，中央編辦、省編辦對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)維護(hù)提出硬性規(guī)定，要求每月更新、每季度上報(bào)以及專家提出的“探索在總量?jī)?nèi)跨部門(mén)、跨層級(jí)調(diào)劑使用編制”很久，但在現(xiàn)實(shí)中就是遲遲落實(shí)不下去等等。

（三）政府職能仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”

黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！焙戏适姓诋?dāng)前的職能中仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是政府應(yīng)該做的一些核心職能，沒(méi)有很好履行起來(lái)（“缺位”）。如生態(tài)管理職能，為老百姓提供一個(gè)舒適的生態(tài)環(huán)境，讓老百姓呼吸到潔凈的空氣，喝上干凈的水，這是政府的基本職能。合肥市環(huán)保局發(fā)布2014年空氣質(zhì)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全年合肥市區(qū)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)為190天，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率為52%。老百姓一年中只能享受到一半的好天氣，但與其他市相比較，政府在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)管理方面的職能仍是明顯缺位的。二是政府過(guò)多地承攬了一些權(quán)力，特別是在社會(huì)管理方面（“越位”）。如行政審批與技術(shù)審查還沒(méi)有完全分離。有的行政審批部門(mén)普遍存在將本該由市場(chǎng)或中介組織承擔(dān)的建筑方案審查、施工圖設(shè)計(jì)審查以及專業(yè)性、技術(shù)性審圖工作當(dāng)作審批事項(xiàng)，既管了一些政府部門(mén)不該管的事，也限制了市場(chǎng)主體作用的發(fā)揮，一些社會(huì)中介組織發(fā)展非常的緩慢，也影響了行政審批效率的提高。三是政府看起來(lái)管了很多事，管了而不到位，管了還沒(méi)有管好（“不到位”）。如在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面，按照國(guó)際慣例，政府購(gòu)買(mǎi)的通常方式是要求公開(kāi)招標(biāo)，而目前合肥市的現(xiàn)狀是采取公開(kāi)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)較少，多數(shù)采取邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)等方式，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性不足；在行政審批中，網(wǎng)上審批還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；在市場(chǎng)秩序管理、食品安全等問(wèn)題上，很多問(wèn)題層出不窮，都暴露出政府職能履行方面是不到位的。

（四）行政運(yùn)行機(jī)制中的監(jiān)督評(píng)估不夠

黨和國(guó)家在多個(gè)重大文件里面提出要完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)，又相互制約的體制，但在實(shí)際的管理與改革過(guò)程中，并沒(méi)有把三者適當(dāng)?shù)胤蛛x出來(lái)，特別是監(jiān)督評(píng)估作用比較薄弱。一是在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，雖然也有考核、監(jiān)督、評(píng)估等措施，但其有限的監(jiān)督主要體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督上，基本上沒(méi)有建立獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)制，特別是在一些民生的服務(wù)項(xiàng)目上，缺少以服務(wù)對(duì)象為主體的績(jī)效評(píng)估。二是在行政審批制度推行中，部分審批事項(xiàng)從受理、審查、辦理、發(fā)證等環(huán)節(jié)還沒(méi)有完全得到監(jiān)督，對(duì)違規(guī)行為，存在著當(dāng)事人不舉報(bào)就難以發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象。三是政府的相關(guān)制度工作方案寫(xiě)得很完美，如網(wǎng)上行政審批問(wèn)題，年年都說(shuō)，就是執(zhí)行不了；再如政府信息共享問(wèn)題，很多政府實(shí)際工作只有政府內(nèi)部少數(shù)幾個(gè)人知道，而外界是很難知道的等等。這些工作都有老百姓或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督評(píng)估了嗎？還是只是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)說(shuō)了滿意就好？

（五）行政體制改革中的相關(guān)配套機(jī)制跟不上

在實(shí)地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)：一是在行政審批制度改革中，凡是可通過(guò)委托授權(quán)等方式放權(quán)給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理的事項(xiàng)，原則上都要下放審批權(quán)限。實(shí)際的情況是，上級(jí)機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)了很多事項(xiàng)，可人員一個(gè)沒(méi)減少，下級(jí)承接了許多事項(xiàng)，可人員一個(gè)沒(méi)增加，導(dǎo)致基層人手少，事情多，根本忙不過(guò)來(lái)，同時(shí)，即使下放了事權(quán)，也不給錢(qián)，出現(xiàn)基層沒(méi)錢(qián)辦事的情況，所以基層對(duì)承接有些審批權(quán)限沒(méi)有太大的熱情。二是在2012年進(jìn)行的合肥市管養(yǎng)體制改革來(lái)中，市級(jí)管理機(jī)構(gòu)從大局出發(fā)，將年紀(jì)輕、能力強(qiáng)且具有崗位操作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員、大中專畢業(yè)生共233人下劃到各區(qū)，充實(shí)了區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)力量，有效實(shí)現(xiàn)了市政管養(yǎng)的重心下移。但也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題，一方面，目前市級(jí)管理人員平均年齡接近50歲，急需補(bǔ)充新人。因?yàn)橛龅绞姓莛B(yǎng)的有些應(yīng)急處置中，如鏟雪工作中，年紀(jì)太大無(wú)法進(jìn)行應(yīng)急的情況，但在現(xiàn)實(shí)中遇到事業(yè)單位在進(jìn)新人時(shí)編制數(shù)量有限的約束。進(jìn)的新人數(shù)量少，目前，退休人員多，即使進(jìn)的新人，業(yè)務(wù)也不熟練。另一方面，當(dāng)初改革所涉及到的233下劃人員無(wú)法與在編人員享受同等政治待遇，無(wú)法進(jìn)行事業(yè)單位人員崗位調(diào)置，無(wú)法按照在編人員提拔任用（副科以上），一定程度影響了他們的工作積極性。三是在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)中，合肥57%的小店面都是無(wú)證經(jīng)營(yíng)，對(duì)這些店面的查處現(xiàn)在由城管部門(mén)進(jìn)行?！按騻€(gè)比方，以一天關(guān)停10家無(wú)證小旅店、小飯店的速度，城管要想關(guān)停合肥市2萬(wàn)多家無(wú)證經(jīng)營(yíng)店面，需要十年的工作日，而在關(guān)停過(guò)程中，還不斷有新的無(wú)證小旅店和小飯店產(chǎn)生。” [2] 所以，“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”急需政府各相關(guān)部門(mén)（環(huán)保、工商、衛(wèi)生、市政等）配套協(xié)調(diào)改革到位，他們不能只負(fù)責(zé)證件發(fā)放，也不能因?yàn)樾姓幜P權(quán)交由城管集中執(zhí)行，就對(duì)城市無(wú)證店面放松管理，將所有問(wèn)題集中到城管執(zhí)法環(huán)節(jié)來(lái)解決。

三、進(jìn)一步深化合肥行政體制改革的思路與對(duì)策

未來(lái)幾年是合肥深入推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是實(shí)現(xiàn)到2020年建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。合肥必須全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力破除制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，深入推進(jìn)行政體制改革。

（一）進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

深化行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)在及今后一個(gè)時(shí)期，行政體制改革的重點(diǎn)是切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)上來(lái)，積極建立市場(chǎng)主體自律與社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。做到：一是該由政府管理的一定要管理好。如在加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)中，原則上實(shí)行一個(gè)部門(mén)、一級(jí)地方政府一個(gè)窗口對(duì)外。從實(shí)際出發(fā)開(kāi)展各種形式的便民服務(wù)。特別是對(duì)熱門(mén)項(xiàng)目、審批工作量較大的項(xiàng)目和需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合辦理的項(xiàng)目，盡可能采取集中辦理的方式以方便群眾。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批。當(dāng)事人只要在網(wǎng)上提供中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)性審查結(jié)論編號(hào)和查詢編碼、各種收費(fèi)收據(jù)編號(hào)和查詢編碼、辦理行政審批申請(qǐng)等材料，行政機(jī)關(guān)即可在網(wǎng)上實(shí)施審批。在簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，完善事中事后監(jiān)管的改革中，事中重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、土地使用、社會(huì)穩(wěn)定等事關(guān)人民群眾切身利益領(lǐng)域的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題并采取相應(yīng)的糾正措施。事后重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行情況的評(píng)估，對(duì)違法違規(guī)行為依法查處。二是不該由政府管理的一定要轉(zhuǎn)移出去，確立凡是公民個(gè)人、法人等能夠自主決定的事項(xiàng)，凡是市場(chǎng)機(jī)制可以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)以及社會(huì)組織可以替代的事項(xiàng)，都不應(yīng)設(shè)立行政許可和行政審批的原則，應(yīng)切實(shí)減少行政審批事項(xiàng)、積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，逐步形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)既分工明確、又相互協(xié)調(diào)的新型結(jié)構(gòu)。其中特別要大力發(fā)展和培育可承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，引入市場(chǎng)機(jī)制，不斷完善“社會(huì)組織創(chuàng)新孵化園”項(xiàng)目。為了避免不必要的行政干預(yù)，可以考慮在相關(guān)政策的支持下，由政府出面扶持成立一個(gè)類似于“恩派”這樣的社會(huì)組織培育的孵化中介組織（中心），由一些熱心社會(huì)公益事業(yè)的有識(shí)之士或“社會(huì)企業(yè)家”擔(dān)任負(fù)責(zé)人，具體承擔(dān)社會(huì)組織的孵化工作，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)力量興辦”。同時(shí)，政府要加大宣傳力度，擴(kuò)大社會(huì)組織孵化機(jī)構(gòu)的社會(huì)影響，積極動(dòng)員各種社會(huì)力量，為合肥真正孵化出一批優(yōu)秀的社會(huì)組織做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。緊接著，在合肥擁有一定量的社會(huì)組織基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，這是下一步深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的工作重點(diǎn)。做到：先行在基本公共服務(wù)領(lǐng)域制定具體實(shí)施目錄；規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的操作程序；引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制；建立社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的優(yōu)勝劣汰制度；動(dòng)態(tài)調(diào)整政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目等等。[3]

（二）加強(qiáng)國(guó)家改革的頂層設(shè)計(jì)能力

深化行政管理體制改革，既需要明確行政管理體制改革的近期目標(biāo)，更需要設(shè)計(jì)行政管理體制的中長(zhǎng)期目標(biāo)。我國(guó)實(shí)行的是單一制結(jié)構(gòu)行政體制，行政管理體制改革要自上而下地謀劃改革全局。一要著眼于行政模式的創(chuàng)新，構(gòu)建“公共管理與服務(wù)行政”的服務(wù)型政府模式，讓政府重新回歸社會(huì)，在政府與公民、政府與社會(huì)的關(guān)系上，向公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。二要構(gòu)建政府間科學(xué)有序的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系，把上下級(jí)政府的關(guān)系嚴(yán)格納入法制軌道，建立完善的政府權(quán)力分配方面的法律制度，對(duì)上下級(jí)政府的權(quán)力和職能進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的劃分。三要在進(jìn)行行政體制改革的運(yùn)行中，嚴(yán)格考慮好因機(jī)構(gòu)變動(dòng)帶來(lái)的相關(guān)配套機(jī)構(gòu)的變革。如加強(qiáng)審批項(xiàng)目取消和調(diào)整的后續(xù)監(jiān)管和人員調(diào)整工作，行政體制改革帶來(lái)的單位機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整等。四要規(guī)范行政運(yùn)行的公開(kāi)透明，方便民眾更好地履行對(duì)政府的監(jiān)督，比如科學(xué)高位謀劃完善“兩單”制度，對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督不留死角。五要尊重民意，廣泛讓人民參與。準(zhǔn)確了解哪些是人民群眾滿意的，哪些是人民群眾不滿意的，哪些是人民群眾強(qiáng)烈要求改革的。要加強(qiáng)對(duì)行政體制改革的實(shí)際調(diào)研，在這樣的基礎(chǔ)上形成的頂層設(shè)計(jì)，才能高瞻遠(yuǎn)矚，把握全局，不脫離群眾。

（三）繼續(xù)穩(wěn)妥實(shí)施推行大部門(mén)制改革

總的看來(lái)，大部制改革成為政府機(jī)構(gòu)改革的理想方向，目前在全國(guó)進(jìn)展順利，初步實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和整合部門(mén)職能的目標(biāo)，在一定程度上緩解了以往多部門(mén)之間職責(zé)重疊、交叉等問(wèn)題，優(yōu)化了政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，提高了行政效率和政府管理水平。結(jié)合實(shí)際，合肥要做到：一是結(jié)合本輪政府機(jī)構(gòu)改革工作，在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)采取四級(jí)聯(lián)動(dòng)的方式，進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程，統(tǒng)籌推進(jìn)、全面改革。在市本級(jí)積極試點(diǎn)大部門(mén)制，加大市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、城市規(guī)劃建設(shè)等機(jī)構(gòu)職責(zé)的領(lǐng)域整合力度。二是在縣（市）區(qū)全面推行大部門(mén)制，實(shí)行黨政聯(lián)動(dòng)、職能整合；部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、只合不分，機(jī)構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增。改革完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，合理劃分市、縣（市）區(qū)政府、市直部門(mén)與開(kāi)發(fā)區(qū)之間的管理職能，努力破解開(kāi)發(fā)區(qū)行政化難題。三是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）管理體制改革，科學(xué)劃分職能，優(yōu)化為民服務(wù)事項(xiàng)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行扁平化管理。四是開(kāi)展市轄區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置和縣改區(qū)調(diào)研，適時(shí)推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)，優(yōu)化市轄區(qū)空間布局，不斷增強(qiáng)城市功能。五是深入開(kāi)展下塘鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)工作，適時(shí)開(kāi)展試點(diǎn)評(píng)估。鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并成果，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，對(duì)一般建制鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，對(duì)于具有一定集鎮(zhèn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐的鄉(xiāng)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)改鎮(zhèn)。

（四）進(jìn)一步健全行政綜合執(zhí)法體制改革

一是制定出臺(tái)《合肥市城市管理行政執(zhí)法條例》，進(jìn)一步理順城市管理執(zhí)法體制，規(guī)范城市管理行政執(zhí)法程序，合理確定城市管理領(lǐng)域行政執(zhí)法范圍，縣（市）區(qū)、市屬開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局統(tǒng)一行使區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法工作。二是通過(guò)派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法等多種方式，逐步規(guī)范和解決開(kāi)發(fā)區(qū)行政執(zhí)法問(wèn)題。三是根據(jù)上位法調(diào)整及實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整、完善自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，通過(guò)行政處罰群眾公議、執(zhí)法案卷評(píng)查等工作，不斷完善行政執(zhí)法程序、規(guī)范行政處罰裁量行為。四是探索建立行政處罰決定公示制度，選擇部分行政執(zhí)法部門(mén)，實(shí)行行政處罰決定公開(kāi)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提升行政執(zhí)法透明度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。五是解決行政執(zhí)法保障問(wèn)題。政府相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)職能要明確界定，如“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”問(wèn)題就需要明晰政府相關(guān)各部門(mén)的管理責(zé)任，在城管執(zhí)行執(zhí)法權(quán)之前，相關(guān)部門(mén)對(duì)一個(gè)事情和問(wèn)題要‘管到什么程度，需要給予明確。六是建立并完善行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制，解決行政處罰執(zhí)行難的問(wèn)題。七是應(yīng)當(dāng)在公安內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)建制，呼應(yīng)城管執(zhí)法，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，履行公安機(jī)關(guān)職能，協(xié)同城管執(zhí)法工作，處理阻撓執(zhí)法或暴力抗法事件。

（五）進(jìn)一步探索事業(yè)單位改革與管理新模式

一是積極探索公益類事業(yè)單位的改革后續(xù)工作。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在各個(gè)單位都存在新進(jìn)人員沒(méi)有編制的問(wèn)題，即事業(yè)單位聘用人員“人事代理”問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急要解決好這部分人員未來(lái)的走向問(wèn)題。現(xiàn)在國(guó)家的編制規(guī)定是“只減不增”，能否在現(xiàn)有的編制總量解決他們的問(wèn)題，還要探討今后這部分人員的后續(xù)問(wèn)題，要建立起相關(guān)制度來(lái)加以固化。如要建立機(jī)構(gòu)編制與人社局、公務(wù)員局、財(cái)政局相互配合相互制約的聘用人員管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。今后，更要制定出這部分人員的“入編”問(wèn)題。二是繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作。在總結(jié)2014年已建立的10家試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究制定合肥市建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步理順公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)關(guān)系，并將試點(diǎn)工作向縣（市）區(qū)縱向延伸。同時(shí)，做好對(duì)試點(diǎn)單位理事會(huì)履職的指導(dǎo)工作，積極構(gòu)建功能健全、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)行高效和監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（六）進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理改革創(chuàng)新工作

一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。中央編辦可結(jié)合人口、面積、財(cái)政收入等各方面的因素，研究制定總量控制標(biāo)準(zhǔn)，特別是將事業(yè)機(jī)構(gòu)和編制納入總量控制范圍，控制增長(zhǎng)；要結(jié)合事業(yè)單位改革，通過(guò)出臺(tái)和修訂事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的辦法，不斷完善機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化體系，如結(jié)合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，修訂基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合教育體制改革構(gòu)建從學(xué)前教育、中小學(xué)、特殊教育學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校、高等教育學(xué)校一體化的標(biāo)準(zhǔn)體系；結(jié)合林權(quán)、水利工程等改革出臺(tái)相應(yīng)行業(yè)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工作性質(zhì)和職責(zé)任務(wù)，合理制定各類事業(yè)單位人員編制中管理人員、專業(yè)人員、工勤人員的結(jié)構(gòu)比例，并要求事業(yè)單位及其主管部門(mén)按結(jié)構(gòu)比例使用編制。從而改變以往機(jī)構(gòu)編制經(jīng)驗(yàn)管理、粗放管理模式，向科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是探索統(tǒng)籌調(diào)劑事業(yè)編制工作。省編辦參照事業(yè)單位定編標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)或外地做法，根據(jù)各單位承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，改革編制一定終身的做法。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制只減不增應(yīng)該是省級(jí)（至少是市級(jí)）層面的，由省編辦根據(jù)社會(huì)事業(yè)發(fā)展需要和重新核定事業(yè)單位人員總量，今后原則上每年動(dòng)態(tài)調(diào)整一次，探索跨市區(qū)域調(diào)劑、同級(jí)不同部門(mén)之間調(diào)劑、跨層級(jí)調(diào)劑機(jī)構(gòu)及編制。對(duì)于教育、公共衛(wèi)生、文化等行業(yè)事業(yè)單位按上級(jí)確定的定編標(biāo)準(zhǔn)核定人員總量。

（七）建立合肥行政體制改革工作的績(jī)效管理機(jī)制

要以合肥行政體制改革專項(xiàng)小組制定的年度工作方案為依據(jù)，建立起民主、科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效管理體系。一是建立社會(huì)公眾參與評(píng)估考核的制度化平臺(tái)。增加社會(huì)公眾參與評(píng)估合肥市行政體制改革專項(xiàng)小組制定的年度工作方案的渠道，開(kāi)展網(wǎng)上評(píng)議，開(kāi)通社會(huì)評(píng)價(jià)熱線電話，形成穩(wěn)定、開(kāi)放的公民參與網(wǎng)絡(luò)。二是建立考評(píng)信息公開(kāi)發(fā)布制度。在編辦網(wǎng)站上，定期公開(kāi)發(fā)布合肥市行政體制改革相關(guān)結(jié)果的報(bào)告以及社會(huì)公眾參與評(píng)估的結(jié)果報(bào)告。三是健全“評(píng)價(jià)—整改—反饋”持續(xù)改進(jìn)工作機(jī)制。賦予社會(huì)公眾話語(yǔ)權(quán)，邀請(qǐng)社會(huì)各相關(guān)層面代表，通過(guò)各種渠道參與年度社會(huì)評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)機(jī)制；對(duì)收集到的社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)進(jìn)行梳理分析，分解落實(shí)相關(guān)單位，確定整改重點(diǎn)，加強(qiáng)整改督促和檢查考核，形成整改機(jī)制；要求相關(guān)單位對(duì)整改目標(biāo)做出承諾，并向社會(huì)公示，在年終將整改結(jié)果向社會(huì)公布，形成反饋機(jī)制。四是建立績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)跟蹤管理制度。建立“績(jī)效信息庫(kù)”，及時(shí)將績(jī)效問(wèn)題反饋給相關(guān)部門(mén)予以改進(jìn)，形成工作目標(biāo)績(jī)效改進(jìn)機(jī)制。五是建立常態(tài)化的行政體制改革工作創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)制。通過(guò)設(shè)立“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的形式，激勵(lì)相關(guān)部門(mén)積極改革創(chuàng)新，不斷推進(jìn)改革順利運(yùn)行。

（課題組成員：翟愛(ài)民、顧立新、張善敬）

參考文獻(xiàn)：

[1]石國(guó)亮﹒服務(wù)型政府[M]﹒北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013.

[2]李大勇：合肥對(duì)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”廣征民意 [EB/OL].（2013

-08-27）[2015-06-18].中安在線，http：//news.hexun.com/2013-

08-27/157478321.html.

[3]安徽省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)﹒全面深化改革與安徽實(shí)踐[M].

合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2014﹒

[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]