國土空間開發格局優化與農民土地財產權益保障協調問題探討※
——政治治理“元問題”的視角

李永安 溫 銳

國土空間開發格局優化與農民土地財產權益保障協調問題探討※
——政治治理“元問題”的視角

李永安 溫 銳

黨的十八大報告提出優化國土空間開發格局的生態文明戰略，但鑒于農村土地的私人財產權屬性與主權范圍里的社會政治屬性這雙重屬性，形成了國土空間開發的主體——國家（政府）與農民之間的緊張關系。長期以來，社會認識將國家（政府）對于土地的主權與農民行使土地財產權對立起來，認為公權大于私權，主權大于人權。受此意識影響，在征地拆遷以及土地規劃的政策操作層面形成了公權權力過大、農民私人財產權被壓制的不平衡權力關系，引發出社會不穩定因素，并且導致公權不受控制下的土地資源浪費和環境破壞，實則國土空間格局的“惡化”。文章通過對政治治理的“元問題”追問，認為公權與私權之間可以在憲法和法律的框架相協調，提出通過“二級多元確權”的機制設計形成公權私權兩權制衡，達到國土空間開發格局優化的對策建議。

國土空間開發格局 農民土地財產權 政治治理“元問題” 二級多元確權

一、問題的提出：將“兩權”對立化的認識誤區

“國土空間”是與國家主權相關聯的范疇。在主權國家范圍內，它是由不同功能屬性的地域空間場所在一定的結構下共同組成。從行業類型劃分來說，如農、工、商等場所；從自然地理特征來說，包括一個國家主權下的海洋、內陸，山脈等；從社會功能定位來說，可分為農村、城市，生產、生活空間等。國土空間的主權性特征，決定了國家主權對國土空間規劃的職能；同時，國土空間可按不同功能進行多樣化配置的結構性特征，決定了國土空間在國家主權下規劃，存在結構優化的可能性。從這個意義來說，國土空間開發格局優化，是通過國家公共權力的驅動，使國土資源開發和配置結構合理。這種合理性不僅體現在經濟效率最大化，而且遵循可持續發展的原則。在經濟學視野，土地是第一大生產要素，它與勞動力、資本等三個方面（一說加上企業家才能共四個方面）被認為成為財富增長的源泉。因而，農村土地理應屬農民的財產。主權是公權范疇，農民財產權屬私權范疇，因而作為國土資源的農村土地與作為農民財產權的農村土地，在國家主體層面和農民主體層面存在著公共權力行使和財產權益訴求的交織狀態。理順這兩權的關系，是國土空間開發格局優化的前提。

國土空間開發格局優化是當前國家生態文明戰略規劃，實為國土資源規劃和配置符合生態文明的法則。所以“優化國土空間開發格局”與 “全面促進資源節約”、“加大自然生態系統和環境保護力度”、“加強生態文明制度建設”這三個方面一同組成十八大報告中所強調的加強生態文明建設的四個方面工作部署。在這四個工作部署中，國土空間開發格局優化是基礎和首要，因為國土空間包括資源、環境，它本身就是生態文明社會的物質載體。

然而，一直以來，政界、學界、乃至輿論界，均不乏將農民土地財產權與國家規劃權對立起來的觀點。國家（政府）理論上代表社會公益，由此推之，政府的一系列對土地等資源開發利用及配置政策，似乎當然地利好于國土空間“優化”。那么自然，在工業化城市化進程中，政府征地拆遷是“大局”，部分農民為捍衛自己的土地財產權益，拒絕拆遷的行為是沒有大局觀，并認為是“釘子戶”、“上訪專業戶”，漫天要價、胡攪蠻纏。問題不僅僅是在拆遷征地領域，農業適度規模經營或產業結構調整是政府關注的重要問題，在此問題上，政府以行政公權力主推規模經營和農業結構調整，促進農民增收的善良意愿，總是與農民的真實想法相違背，即“官意”與“民意”之間在本應該目標一致的基礎上，卻發生沖突。近年多有通過行政權力強行土地流轉引發村民與政府之間沖突的報導。例如，2013年6月，河南省浚縣某街道辦事處企圖強行流轉土地，甚至發生了毆打群眾事件，繼而發生民眾圍堵縣政府。毫無疑問，在當權者看來，阻礙土地拆遷和農業規模、結構調整，是攪亂國土資源優化的“大局”。那么邏輯結論就是農民的土地財產權強化，會削弱國家（通過其代理者政府）對土地資源的控制和規劃權力，繼而阻礙國土空間布局的優化。在這種認識下，甚至長期以來有意模糊農地的屬性定位，不敢將地權確權到農民。然而，在這種認識的主導下，不僅土地資源在粗放式的城市擴張和“攤大餅”式的工業園區建設過程中被極大浪費，環境遭受破壞，而且社會矛盾以“群體性事件”、“上訪”等方式表現出激化的趨勢。由此應該反思，農民財產權保障真的會影響國土空間開發格局優化嗎？如是這樣，為什么在政府強勢下推進土地資源開發利用與弱勢的農民申張土地財產權地位的博弈過程中，卻表現出生態環境破壞、社會矛盾沖突加劇等空間格局“惡化”的結果呢？為此有必要進行深層次的理論反思，在國土空間開發格局優化的視角下重新定位農民土地財產權。

二、認識誤區的根源：模糊了政治治理的“元問題”

土地資源配置無疑是經濟問題，但，上升到國家主權層面的國土空間開發問題，則成了政治問題。農民土地財產權益問題，也就是農民的財富問題，自然是經濟問題，但是土地的社會屬性和政治屬性，決定了它與政治問題糾結在一起，在轉型期的中國，政治環境又直接影響著國民財富的分配。因而，必須從政治治理的學理上，尤其是政治治理的根本性問題——“元問題”的追問中，去理解和反思國土空間格局與農民土地財產權關系問題。

政治的多重解釋模糊了問題的本質，要求重新追問政治的“元問題”。由于長期以來，各政治活動個體或是集團，各個政治派別，往往從自己的目的出發解釋政治，甚至對同一事實的判斷得出截然相反的觀點，導致政治理論的各種派別林立，各種主張交織，使人眼花繚亂，因而要去偽存真，從政治治理的學理的本質——政治治理理論的“元問題”去“解蔽”，去偽存真，進行分析。所謂的“元問題”，不妨以哲學為例，世界的本原是什么？成為哲學的“元問題”，即關于哲學的本體論問題，因為哲學的其它問題都無法繞過這個問題。同樣，政治治理理論的“元問題”，是有關政治治理理論本質或是內核的命題。馬克思主義認為政治是經濟的集中表現，具有階級性；美國政治學家戴維·伊斯頓認為是公共權力的權威性分配；孫中山則認為政治是管理眾人的事。相關的觀點有的偏重于統治的視角，有的偏重于社會治理或是社會管理的視角，有的則認為是避免陷入“叢林法則”而進行的權力讓渡與權力代理。

政治治理的“元問題”，源于政治理念中不變的內在價值，以及維持這種價值的良好機制。雖然對于政治的解釋莫衷一是，但是有個根本不變的因素，就是無論何種解釋，都離不開利益主體的利益關系和權力關系問題。無論是作為統治者身份，還是管理者身份或是利益代理者身份的政治精英，如何處理其與普通大眾的關系，或是政治精英以代理者的身份處理其委托人（有可能這個委托人也是大眾本身）與他人的利益關系等等，是繞不開的問題。以此為邏輯起點，分析什么是政治治理的“元問題”，可知政治治理的“元問題”是與處理集團權力關系或利益體關系緊密相聯系的問題。在馬克思主義語境中，又理解為階級關系，在西方政治理念中，是少數與多數的關系。在封建社會，或說傳統權貴政治社會，歷史上的治亂變遷，幾乎都是圍繞著弱勢的群體反對既得利益者 （權貴階層）之間的斗爭而展開，并且在中國形成所謂歷史周期率。究其原因，在于“人治”社會無法克服的階層或集團矛盾。因而，民主社會代替權貴社會是歷史的必然。但是，不管是西方式的民主，還是我國社會主義民主，都應該有一個保障機制。對利益主體的利益關系或權力關系的協調和處理趨向于合理化是民主的追求，這種過程的保障機制就是法制，只有法制完善條件下的治理，才能形成“善治”，法治的根本性理念和原則，在憲法中得到集中體現，因而政治的“元問題”，又體現在憲法精神中。西方民主講“憲政”，我國社會主義民主也講憲法是國家的根本大法，十八屆四中全會講“依憲治國”，突出的都是國家治理的“憲法至上”原則。因為只有憲法的權威性形成一種“硬核”，才能保障國家治理的合法性和穩定性。由此，政治的“元問題”，就是以什么樣的原則和機制調整集團權力或利益關系問題，從現代民主政治的理念來看，實質上是以憲法為“硬核”的法治問題。

對于政治的“元問題”的模糊認識，主要不在于政治治理及其憲法所界定的具體內容的規定，而在于誤讀憲法，將公權與私權對立起來理解，而忽視了它們內在的一致性。一般地，權力和利益關系的主體間協調，表現為私人與公眾權力和利益關系。政治的“元問題”實質上關聯著個人與國家權利與義務的關系這一基本問題，即，個人如何捍衛國家的利益，國家如何保障個人的權益，換而言之，就是公權與私權的關系問題。恰恰，憲法的“硬核”本質就體現了它規定和闡述了最基本的政治治理命題——公民權利與義務的關系。一般來說個人權利是“私”的領域，義務具有“公”的屬性，公民權利與義務的關系又可解釋為公權與私權的關系。公權實質上是國家的行政權力，或者說是國家機器運轉的工具，它與國家主權密切相關，私權問題實質上又是人權問題，公民的權利與義務關系的法律性表述又與政治語境下的“主權”與“人權”關系表述的意義類同。“主權”與“人權”的關系，是長期糾結的政治理論層面的是非判斷命題，主權高于人權是長期政治訴求，在這種慣常思維模式下，在國土空間規劃的“大局”面前，私人的權利應該讓位于公共權力，似乎是天經地義。以這種認識為邏輯起點，公權似乎永遠有理，公權權威性不可質疑和挑戰的觀念大行其道，而這里恰恰忽視了一個根本性的公權的工具性價值問題，即公權服務性和民本性，同時也忽略了公權在不受約束條件下變為“強權”的潛在風險。而理性的認識應該是，主權與人權（包括私人的財產權）是可以協調一致的，主權的目的是很好地保護人權，同樣，在特殊的國家戰略下，在公益性之需時，人的財產權讓位于主權同樣是合乎政治倫理標準的，只不過它的依據是要有合乎經濟標準的國家補償。

三、國家主權與農民地權：體現政治治理中公權私權關系的“元問題”

如前所述，政治的“元問題”在于公權與私權、主權與人權在法律制度特別是憲法硬核保障機制下的一致性。而對于這一問題的模糊認識，在于公權大于私權，主權大于人權的根深蒂固的觀念。而私人財產權是私權，同時又與人身權力共同組成“人權”的重要內容，具有農民財產屬性的農村土地當然也不例外。而無論是財產權還是人權，在一般的憲法意義上，均規定為公民基本的權利，因而前述對于公權私權、主權人權這兩組關系的錯誤觀念無疑與憲法的基本原則相背離。在這一根本原則性問題（“元問題”）還沒搞清的情況下，一方面必定會導致相關的政策執行過程中，導向公共權力行使國土規劃權與農民捍衛土地財產權之間的矛盾糾結狀態，這種狀態已經突破了公權與私權之間本身雖然存在矛盾，但是可以用法律和制度來協調的正常狀態；另一方面，在國土規劃過程中，假借公權或公益為名，行謀取私利和商用之實的政商結合，在公共權力與大資本兩大強勢勢力下，不僅擠壓著農民小私有者土地財產權利的伸張空間，導致上訪和群體性事件不斷，而且在城市和工業園區粗放式擴張的過程中，浪費了寶貴的土地資源，破壞了生態。實質上從人與自然、人與社會兩重關系的失調中，惡化了國土空間開發格局。為此，有必要從深層次的認識追根溯源，以理順國土空間優化與農民財產權益保障之間的關系。

前述有關私人權力服從于公共權力（或說公權高于私權）的相關判斷，至少要基于三個方面的假設：第一，雖然行使國家權力的政府理論上代表公益，但政府的公益目標不會發生偏差，即政府組織本身不會有本組織的特殊利益，政府組織成員作為公益的代理者，其決策不會受個人經濟理性的影響而違背公益價值取向；第二，政府決策要要保證是科學的，不會發生決策錯誤；第三，公權一旦因為“公”的利益，對他人造成損害，在經濟倫理上并不違背原則。而現實的情況是：從第一點來看，政府在決策過程中，并不必然地都是代表公益。否則，便不會地方政府以追求GDP為目標的“圈地運動”帶來的土地資源低效利用和環境的破壞；有關土地的腐敗案也就不會成為眾多腐敗案中最常見、涉及金額巨大的案件。由此，在很多情況下不難使人產生聯想——政府存在與農民爭利行為，并不能完全排除其出于非公益目標的考量。這說明經濟學的經濟人理性假設，同樣適用于政府組織及擁有權力的官員。與此相聯系，掌握著絕對權力的政府，在對付極少數的所謂“釘子戶”、“刁民”的過程中，甚至動用武力。以至于在土地官民糾紛或是開發商（其背景是政府）與農民由于征地拆遷導致的沖突屢屢發生，多地釀成集體上訪事件和群體性事件。從上述第二點來看，政府的決策在很多情況下并不總是科學的，因為認識有限，這從種種錯誤決策導致的經濟發展失調、社會矛盾暴露的現實可見一斑。一大批“攤大餅”式鋪開的工業園區，土地的低效率及其附著其上的產業重復建設，不僅直接導致了土地資源巨大浪費，而且扭曲了土地資源的價格信號，損害了產權信譽，很難說這種決策是科學的。

而且值得一提的是：公權的目的是什么，它理應是為私權服務，即便是犧牲極少數農民的私人財產權，可以獲得更多數人的利益，但這不是建立在帕累托改進的基礎上，而這里恰恰違背了基本的經濟倫理原則，公權為保護私權而設，是維護私權的工具或手段，而私權是目的和實實在在的內容。即使把公權理解為眾多私權的集合，也不能以“絕大多數”為理由，讓少數人的利益得不到保障，否則會造成“多數”對少數的“暴政”，重新回到不斷“革命”狀態中。從另一角度看這一問題，在這個組成“多數”的集合里的單個成員或是局部群體，又是“少數”，其受多數暴政的概率，與正在遭受公權侵犯的“少數”是一樣的，即今天少數人的遭遇有可能變成多數人集合里某一分子明天的遭遇。憲法有關公民人權、財產權保障的原則性規定將變得蒼白無力，這樣最終會導致人人自危，政府和公權的公信力下降。

四、二級多元確權：以兩權協調推動國土空間優化的創新思路

如前所述，國土空間規劃權是公權，農民土地財產權是私權，涉及政治治理層面的公權與私權關系這一“元問題”。國土空間開發格局優化，實際上是使國土空間開發符合生態文明的原則。生態文明就是要消除自工業文明以來的人與自然關系的緊張狀態，不僅如此，還要消除人與社會、人與人之間的緊張關系，繼而走出一條人與自然、人與社會、人與人之間關系和諧的發展之路。然而，回顧改革開放后至今，在經濟發展過程中，圍繞著土地權益形成的貧富不均、公權與私權對立、自然環境嚴重破壞等現象突出。因而，公權與私權的關系緊張問題的消除，是國土空間優化的內在內容。“二級多元確權”的提出，旨在明確國家（政府）規劃權與農民財產權兩級權限邊界，消除公權與私權的對立，以政府有制衡和約束機制的公權力和多樣化的農民土地財產權的實現形式，消除人地（人與自然）與官民乃至資本與農民（人與社會）這幾重緊張關系，適應國土空間格局優化要求。

有關農地改革“二級多元確權”的思路，由本文作者之一溫銳教授針對于農民土地產權制度再改革所面臨的幾個亟待解決的問題所提出，這些問題包括集體組織虛設問題、農民土地增權與政府的社會發展權協調一致問題、農業適度規模經營問題等，這些問題實際上是農村土地的主體性問題，為此需要通過“確權”來明確權利和責任邊界。雖然目前“確權”這項工作已經在全國廣泛推開，但是還有一個深層次的理論問題有待厘清，即集體的定位問題。所謂確權，實質上是確定國家（政府）與農民之間的土地權益邊界；所以謂之“二級”，當時設想是取消被政府空懸的“集體”這一層級，將集體對農地的職能上升與下降，形成國家（政府）與農民二級相互對等、相互獨立的平行權力結構，旨在強化國土資源權和農民財產權的相互獨立、相互制衡的關系，以消除公權不受約束下的過度開發、浪費土地資源以及對農民土地財產權益的侵害等亂象。 “二級”權利（力）制衡，本質上是解決政府國土空間的公權過大、過以隨意，作為私權的農民財產權受壓制這一關系緊張狀態。但是無論是毛澤東時代的集體化時期，還是十八大以來的政策，農村土地集體所有的基調不變，這里有國情和歷史的考慮，鑒于十八大以來特別是十八屆三中全會對于集體所有制的重申，集體所有制作為一個原則問題已經不宜再去質疑，否則很難達成共識。因而重新審視集體權問題，不在于要不要集體這一層級，而在于集體如何定位問題與如何將懸空的集體“實化”問題。

問題在于，加上“集體”這一級，是不是“三級”呢？我們認為，保留集體這一級，仍然應該堅持國家與農民地權的“二級所有”，原因在于集體應該定位為“農民的集體”，而不是政府公權的代言人。從集體的起源進行歷史考察，追溯到毛澤東的集體化時期，加入集體的原則是“自愿互利”，可見集體在初創時期就定位為“農民的”集體。從這個視角看，當前要特別強化集體的“農民”屬性而非“官方”屬性，更不能使集體成為征地拆遷過程中消解國家與農民緊張的“緩沖劑”。既然集體所有作為一個國家制度層面的根本原則，那么不妨將取消虛化的集體所有轉換為強化“農民的”集體所有，并以此來形成農民對國家（政府）公權的博弈能力。

“多元確權”，則是著眼于農民土地財產權的實現形式的多元化，這種多元化格局源自農民根據區位差異以及市場運行機制發出的信號自主性選擇，而非政府行政權力強加。為什么要提出“多元”呢，因為歷史地看，往往中央一個政策精神的出臺，會引起地方政府的放大反應，例如一度提出鼓勵專業大戶，則專業大戶成為時髦詞匯，成為地方政府創造政績的抓手；當家庭農場成為政策熱點，地方政府的注意力就隨之轉換，新的政績生長點又有了附著物。這樣，家庭農場又一擁而上，在這種地方政府集體行動的邏輯下，強行規模化的歷史不斷重演，農民土地財產的自主權屢屢遭受侵害。這樣不僅造成社會關系緊張，而且扭曲資源配置的信息，導致人與自然關系緊張，從而惡化國土空間開發格局。實行多元確權，就是要在“屬于農民自己的集體”這一框架下，通過民主合法的組織程序，為農民提供包括農戶家庭經營、農地合作社、農地股份制、農業大戶、家庭農場、家庭農莊等多元化共存的農地財產所有權實現載體。在土地確權過程中，甚至確權的對象不僅要到戶，而且要到人，以打破男女性別差異導致的社會財產分配關系緊張。從而體現了公權開發國土有節制和約束、農民土地權益實現形式多樣化的生態格局，使國土空間格局向優化的方向得到開發。

1.胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建設小康社會而奮斗》（十八大報告），參見《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版。

2.溫銳：《農地產權制度改革的歷史糾結，共識與創新節點》，《經濟學動態》2013年第4期。

3.《兩份簽名表：一場土地流轉引發的官民沖突》，《半月談雜志》，參見http：//www.banyuetan.org/chcontent/jrt/201372 5/45371.html.

4.閔桂林、饒江紅：《農地產權虛置難解決的障礙分析與政策路徑選擇》，《現代經濟探討》2013年第11期。

5.溫銳：《農地產權制度改革的歷史糾結，共識與創新節點》，《經濟學動態》2013年第4期。

6.李永安：《農村婦女土地權益問題探討：歷史與制度雙重視角》，《農業經濟》2014年第2期。

［責任編輯：吳 群］

表5 收入對城市融入的影響

參考文獻：

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作者簡介：張超，江蘇省文化藝術研究院常務副院長、副研究員、博士（南京 210005）。

［責任編輯：侯祥鵬］

F301

A

1009-2382（2015）12-0062-05

李永安，江西財經大學生態文明與現代中國研究中心博士、宜春學院經濟與管理學院副教授 （宜春336000）；溫銳：江西財經大學生態文明與現代中國研究中心主任、教授、博導（南昌 330013）。

※本文系江西省高校人文社科重點研究基地招標項目“現代中國農地制度創新與生態發展研究”（項目編號：JD1318）研究成果。