新型城鎮化建設的“新”認識

文｜張占斌

張占斌

國家行政學院出版社近日出版《以人為本的新型城鎮化建設研究》，不僅有前沿的學術研討，更有針對中國特色新型城鎮化中的典型問題和地區樣本的分析，切實為中國夢的實現提供智力支持。

中國的城鎮化，規模之大為人類歷史所未有，影響著十幾億人民群眾的切身利益。一方面是我國最大內需潛力之所在，可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，為數億進城人們提供更好的生活條件，造福人民，還可以為農村剩余數億農民富裕創造條件。另一方面，會帶來社會、政治、文化等深刻的變化，對國家變革具有深遠的影響。

改革開放以來，我國城鎮化的實踐不斷發展，取得了顯著的成績，城鎮化持續發展的潛力很大。但我國城鎮化發展過程中也出現了一些問題，如人口城鎮化慢于土地城鎮化、“城市病”、環境惡化等都制約著城鎮化的健康發展。一方面，十八大提出了“新四化”協調同步發展，將新型城鎮化提到了一個全新的高度，引起人們廣泛的關注。另一方面，社會上也有很多擔憂和批評，擔心隨著城鎮化的推進，會導致很多農民失去土地，進而形成城市貧民階層。同時，擔心會導致城鎮化大躍進，新一輪的造城運動。因此，這么一件歷史性的偉大事業，需要走出一條好的道路，而不是一條壞的道路。什么是一條好的城鎮化道路？我們認為是努力追求健康的有質量的城鎮化道路，即新型城鎮化道路。那么，新型城鎮化道路究竟“新”在哪里？

推動以人為本

我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化。城鎮化是農業勞動力向非農產業轉移、農村人口向城鎮遷移的發展過程，還是城市先進的生產方式和文明的生活方式向農村普及的過程。城鎮化的實質是農民生產方式的現代化和生活方式的文明化，是讓農民進城共享現代化發展成果的過程。所以城鎮化的核心是以人為本，一切都應該是為了城鄉居民工作更好、生活更好。城鎮化需要建設更多發達繁榮的城市，但城鎮化不是“房地產化”、“造城運動”，必須以人為核心。

我們過去的城鎮化由于對人重視不夠，造成了土地城鎮化與人口城鎮化的分離。根據國家發展和改革委員會專家估計，本世紀以來國內城市的建成區面積擴張了50%，而城鎮人口只增加了26%，也就是說，我國土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度快了近一倍。城市發展越來越大，進城人員越來越多，但真正享受城鎮發展成果的人卻增加不多。從常住人口看，到2012年，我國城鎮化率已達到52.6%，但從戶籍人口看，城鎮化率只有35%，多達2.5億的進城務工人員并沒有享受到城鎮居民應有的待遇。數億人生產方式已經非農化，生活方式已逐漸城市化，但身份依然是農業的，長期處在非農非城、半農半城的狀態，游離于鄉村和城鎮之間。新型城鎮化要從根本上改變以往發展見物不見人的弊端，要圍繞為人服務而展開，要牢固樹立以人為本的思想。這里的“人”，不僅僅指進城務工人員，也包括還在農村生活和過去在城里工作生活的人。首先，降低城鎮準入門檻，促進進城務工人員盡快融入城市成為市民，要真正解決進城務工人員的身份和待遇問題，使他們在城市真正站住腳，長期穩定下去，變為城鎮居民。其次，要通過城鎮化減少農民，為留在農村的農民致富創造條件，同時用城鎮化發展的成果反哺農村，改善農民生活。第三，協調好新進城人員和城鎮原居民的利益，不能為了新進人員的利益損害原居民的利益，要通過發展達到共贏。

注重包容發展

更加注重包容發展就是要使城鎮化發展帶來的利益和好處，惠及所有人群，特別是弱勢群體。這就需要逐漸打破城鄉二元體制和城鎮內部因體制造成的機會、權利等不平等狀況。為城鄉和城鎮居民提供均等的機會和平等的權利，改變城鄉、城鎮人員身份、待遇、權利等方面的差異。

首先，要統籌城鄉發展。原有的城鎮化模式重城鎮發展，輕農村，甚至不惜犧牲農村、農民利益發展城市，導致發達的城市與凋敝的鄉村并存。新型城鎮化不以犧牲農村、農民利益為代價，要統籌城鄉發展，破除城鄉二元制度，推進城鄉一體化，形成以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系。其次，要破除目前戶籍與福利合一的社會管理制度，逐漸實現城市財政支出和公共產品提供對所有居民無差別、全覆蓋。要逐漸使進城務工人員與城鎮居民在子女教育、社會保障、住房、養老、社會管理等方面享有均等的待遇和權利，使二代農民工能夠更快更好地融入城鎮。第三，要逐步提高城鎮的承載能力，為進城務工人員提供更多的機會和更好的環境。要積極完善城鎮的功能，改善人居環境、基礎設施和公共服務，著力提高宜居生活水平。要激發中小城市和小城鎮的活力，注重產業發展，增加就業。同時，提高城市管理水平，解決好交通擁堵、住房緊張、環境惡化等“城市病”，不斷提高城市容納和承載能力，使更多的人享受到城鎮化發展的成果。

四化統籌推動

新型城鎮化要堅持走新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”協調互動，同步推動的道路。推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

從國際經驗和我國實際情況看，農業現代化是城鎮化發展的基礎，城鎮化是實現農業現代化的前提，并帶動農業現代化的發展。農業現代化是基礎。推進城鎮化，要靠夯實“三農”基礎來支撐。農業現代化發展滯后于城鎮化，不僅影響農村經濟社會的持續發展，還會削弱城鎮化進一步發展的基礎。農業現代化要把保障國家糧食安全作為首要目標。工業化是城鎮化的發動機，城鎮化是工業化的促進器，城鎮化必須有產業和市場支撐。在某種意義上講，城鎮化和工業化是一個硬幣的兩個面，工業化是龍頭，它們是一個相伴而行、相互促進的統一發展過程，具有很強的同步性，城鎮化率和工業化率一般呈正相關關系。城鎮化發展要處理好與工業化的關系，如果工業化超前，城鎮化滯后，就會使得工業發展缺乏市場和條件，從而拖工業化的后腿，無法實現發達的工業化。如果工業化滯后，城鎮化超前，則會形成“過度城鎮化”，帶來嚴重的“城市病”。城鎮化是信息化的主要載體，信息化是城鎮化的提升機。城鎮化對信息化具有推動作用，而信息化對城鎮化具有帶動作用。城鎮化能夠為信息化的發展提供廣闊的發展空間，為信息產業提供需求，使信息化在城鎮里發揮作用。信息化能夠提升和整合城鎮功能，使城鎮功能和產業結構進一步優化，帶動城鎮化向更高級的城鎮化邁進。

融入生態文明

新型城鎮化是將生態文明融入全過程，實現人口、經濟、資源和環境相協調，建設生態文明的美麗中國，實現中華民族永續發展的城鎮化。這里有三層意思：一是在城鎮化發展方式上，要融入生態文明的理念；二是在城鎮化的建設過程中，始終遵循生態文明建設的要求，符合生態文明的指標要求；三是融入生態文明的新型城鎮化發展是一種人與自然相和諧的發展，是一種可持續的發展。

首先，無論是在城鎮化建設的總體規劃中，還是在城鎮化的大中小城市（鎮）、產業、能源結構等布局中都要植入生態文明的理念，從頂層設計開始就要考慮人與自然、人與社會、人與人之間的和諧發展。其次，在城鎮化建設的過程中，要把生態文明指標融入其中。要適應綠色化、低碳經濟、循環經濟、資源節約、環境友好、可持續發展的要求，必須做到集約、智能、綠色、低碳，把城市建設成為環境優美宜人、公共服務健全、文化氛圍濃厚、社會和諧穩定、生活方便舒適的“宜居城市”。第三，新型城鎮化發展的目的是建設生態文明的城鎮，建設美麗中國。要從根本上改變目前許多城市面臨的土地、空間、能源、水資源、環境嚴重透支難以為繼的境況，改變目前嚴重污染的狀況，既要金山銀山，又要青山綠山。做到能夠滿足當代人的需要，又不影響后世子孫的需要。

規劃主體功能

新型城鎮化要改變以往城市無序發展的局面，要在主體功能區規劃的指導下，在全國范圍內重新進行城鎮布局，形成全國城鎮新格局。中國雖然地域廣闊，但各地區自然環境和資源條件差別很大，有些地區適宜人類居住，發展的基礎比較好，適合城鎮發展。有些地區自然環境差，水土資源承載能力弱，不適合城鎮發展。從現在的布局來看，部分地區的開發力度比較高，生產、生活用地的失衡嚴重影響到人們的生活質量。另外，城鎮工業用地比例偏高，工業用地比例達到了26%，有的城市甚至超過50%。而且，這個趨勢還在延續。因此，要進行統一規劃布局。

主體功能區指基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。根據全國整體發展規劃及各地具體情況，我國國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。以主體功能區規劃為指導進行城市重新布局有利于合理調整優化城市群格局，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調。要在空間布局上以城市群為主體形態，大、中、小城市與小城鎮協調發展。一是在空間布局上以城市群為主體形態，突出城市群的輻射帶動作用；二是大、中、小城市與小城鎮協調發展，注重發展的因地制宜。三是城市承載能力增強，突出的是城市的綜合能力建設。

凸顯軟件建設

城鎮化不僅是一個城市建設開發的過程，而是一個復雜的系統工程，會帶來經濟和社會深刻的變化。以往我們推進城鎮化重點放在城市建設上，通過攤大餅，修馬路、蓋高樓，大搞城市建設，見物不見人，積累了許多問題。新型城鎮化以人為核心，要解決人的問題，今后推進的重點和中心將會逐漸從基礎設施建設轉移到制度、體制等軟件建設和改革上。

推進新型城鎮化，必須更加重視“改革的推動力”。釋放城鎮化所蘊含的巨大內需潛力，為中國經濟社會發展給予持久的動力，需要加快消除制約城鎮化健康發展的體制機制障礙。需要加強制度的頂層設計，統籌謀劃和大力推進戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、行政區劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。探索實行城鎮建設用地增加規模，與農業專業人口落戶數量相掛鉤的政策。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制為實現城鎮基本公共服務、常住人口全覆蓋和城市基礎設施建設提供資金保障。要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制。隨著區域經濟的發展一定要沖破行政區劃的壁壘，有些地方可以進行互相調整。