農村小學撤點并校問題探索

朱瑜珊 陳慧嫻 江舒意 唐千又 馮楠

【摘 要】農村小學撤點并校是指自20世紀90年代末已經存在、2001年正式開始的一場對全國中小學重新布局的教育改革。這場改革既有成效，但也帶來一部分問題，其中包括學生上學路程變遠、影響學生人身安全、家庭負擔加重等問題。本文對農村小學撤點并校問題進行了探索。

【關鍵詞】撤點并校 ? ? ?農村小學 ? ? ?問題 ? ? ?解決路徑

一、撤點并校提出的原因

1.教育經費的短缺是農村小學撤點并校的自然選擇

由于財政資源的匱乏，基層政府對九年義務教育的支持與扶持的力度相當有限。因此，縣級政府為了解決教育經費短缺，減輕自身的財政壓力，農村小學撤點并校就成了一種自然選擇。

2.生源急速減少是農村小學撤點并校的直接動因

中國教育在線統計發現，小學在校學生數量從1998年的13953.8萬人縮減到2009年的10071.5萬人，幅度達30%。小學在校生總量最近十幾年在持續下降，但入學率卻在穩步提高，達到99.54%，小學生總量已經達到了增長極限，沒有任何潛在生源。小學生源的急速減少也令我國小學數量在11年內減少了54%。

表1 全國小學階段學生變化圖

3.追求優質教育推動了農村小學教學布局的調整

無論是從教學質量還是教育師資和教學設施等方面來看，城市和城鎮地區都要略優于農村地區。有能力的家長都希望把自己的孩子送到更好的學校接受更好的教育，這就造成大量農村學生涌入城鎮小學。同時，教師也希望進入更好的學校任教。這樣就導致生源和師資的流失，推動了小學教育布局的調整。

二、撤點并校存在問題

1.上學路程變遠

以前村里有小學，學生上學比較近，學生 15 分鐘就能到學校。經過撤點并校，學生們的上學路途變遠，有些學生只能步行上學，路上時間大大延長，由此也就引發了輟學、校車安全等問題。

（1）學生上學不便，輟學現象嚴重

圖1顯示，我國小學輟學率在1990—1996年間大幅下降，1997—2006年處于波動期，但2007年后全國小學輟學率大幅度回升，從2008年的0.599‰上升到2011年的0.822‰，這意味著每年約有80萬—90萬農村小學生輟學。探尋原因，我們發現造成輟學率回升的主要原因就是持續撤并農村小學教學點。

圖1-3-1 從入學率上看小學生學源的枯竭是顯而易見的

（2）校車使用不規范，事故頻發

校車事故的頻發，表面上看來是校車使用的不規范，追根究底是由于撤點并校所帶來的上學距離過遠。以江蘇為例，經過撤并后，目前全省2280多個小學教學點，走讀生中，單程步行上學時間在20分鐘的占84.17%，中小學布局總體合理。但是，農村學生上學遠、上學難問題在一定范圍內仍然存在。全省有14%左右走讀生單程步行40分鐘以上，并校客觀上增加了家長的生活負擔，也使交通問題突出 [引用中華人民共和國審計署2013 年第2號公告：1185 個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果]。

2.部分學生家庭教育支出負擔加重

據崔多立學者以黑龍江省農村學校為例開展的調查顯示：“小學生在原所在地上學每人每年的費用為894元，學校布局調整后，集中到鄉鎮或縣城上學，每年每名小學生僅伙食費一項就增加1111元，達到2000多元。另外，有部分學校缺乏寄宿條件，學生每人每年在校外租房費用就增加772元。這對于一些收入較低的農民家庭來說，負擔很重。”

3.資源利用率低

部分停辦學校校舍資產處置難度大，處置收入使用不夠規范。至2011 年底，在1183 個縣2006 年以來停辦的8.42 萬所學校中，尚有4.06 萬所（占48%）由于產權歸屬情況復雜、位置偏僻等未完成校園校舍資產處置;已處置校園校舍取得的22.03 億元收入中，有8.04 億元（占37%）實際用于彌補鄉鎮經費不足或修建辦公樓等支出[ 引用中華人民共和國審計署.2013年第2號公告：1185 個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果]。

4.給學生帶來不利影響

（1）影響學生人身安全

撤點并校導致學生的上學路途變遠，學生如不能在學校住宿，便會選擇合租客車、坐公交車，或由家長接送上學。這就加大了學生發生交通事故和意外的概率。雖然部分城市已經有相應的政策保證學生上學安全，但是合理統一的校車運營管理模式仍然沒有出臺，還有很多的小學生上學存在安全問題。

（2）學生學習質量下降，影響學生的身心健康

在審計署調查的1185個縣中，從2006年到2011年，有833個縣的學校就學距離增加。西部地區調查的270個縣的走讀生數據顯示，有10萬左右的學生要徒步5公里以上。因路途變遠，孩子不得不早起床，睡眠時間不夠。本來要長身體的年齡，因這樣會受到影響。而且上學途中消耗的體力較大，導致學生在校學習精力不足，學習質量下降。

5.增加教師負擔

本來教學的配量應該是在一定的范圍之內的，農村小學合并之后，保留點的學生數量增加，老師要監管更多的學生，加大了教學的工作量。我們在南京市六合區龍袍鎮中心調查發現，學校每天都會要配備老師跟車接送孩子上下學，正常的工作時間上下班規則被打破，占用了個人活動時間。

三、撤點并校解決路徑

1.健全和完善相關法規

2001年，國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》提出要“因地制宜調整農村義務教育學校布局”。2004年，《教育部、財政部關于進一步加強農村地區“兩基”鞏固提高工作的意見》，提出：“對于地處偏僻的教學點應予以保留，以避免因就學路程較遠造成小學生失學輟學。”2006年6月，教育部發出通知，強調要“堅持寄宿制學校建設和低年級學生就近入學并舉”，要求農村“撤點并校”要實事求是、穩步推進、方便就學。2010年，教育部再次要求各級教育行政部門在調整中小學布局時，要統籌規劃、實事求是，避免盲目調整和簡單化操作。

在這些已有的法規基礎上，政府應制定更細致化的法律法規，將實施與監督工作落實到具體部門和具體執行人員，并制定更加完善細致的監督機制，確保法律法規得到有效實施。各地政府也應該制定適合發展本區域教育的制度，讓教育做到因地制宜，真正服務于民。

2.在并校過程中政府要履行必要職責

（1）更多從老百姓的利益出發來規劃并校問題。在并校問題眾多的矛盾沖突中，政府要最大限度地減少合并學校造成部分資產流失的現象。此外，政府還應妥善處理原有教育資源，有效利用閑置的學校資產，避免浪費，減少教育成本。

（2）對合并的學校要給予必要的物質支持。學校合并后，在一段時期內，辦公與教育教學經費會大幅度增加，這尤其需要政府強有力的支持。中央政府的財政支出政策需要適當向農村傾斜。

（3）要注重保護弱校及弱勢群體的權益，尊重教育公平和效益的綜合實現，充分利用優質學校的輻射和帶動功能。

3.完善寄宿制度

（1）對于離家過遠的學生，學校應該建立完善的寄宿制度保障學生的生活質量。調研過程中發現，在一些落后地區，甚至有很多宿舍是危樓改建的，學校應該加大生活區投入，確保建筑達標。

（2）配備生活老師。小學生的自理能力和自我控制能力都是有待提高的，學校應該配備合格的生活老師，對學生進行管理，及時關心學生，不讓孩子因為寄宿產生孤單和害怕感。

4.采取多種渠道籌措教育資金

通過實地調研我們發現，對于撤點并校的學校，政府會給予一定的財政補助，但這依然是杯水車薪。從目前農村小學的狀況看來，單純依靠政府扶持是遠遠不夠的。農村小學要積極挖掘自身的特色，吸引社會上的團體、組織、企業來校進行教育投資，鼓勵優秀畢業生回校建設，與相關企業組織進行一定的合作等。

5.學校要加強學生安全常識教育，做好防范措施

（1）每學期學校應組織觀看安全教育紀錄片，強化學生安全意識。充分利用主題班會、黑板報、宣傳欄、手抄報等形式提高學生自我防范意識，避免不安全故事的發生。

（2）學校必須制定學生安全應急預案，成立安全應急小組，設立通訊站。由專人負責，24小時有人值班，保證學校與家長隨時保持聯系。

（3）提高門衛監管意識，加強門衛的責任感，確保把好學校的第一道門。定期開展門衛工作匯報活動，適當加大人員投入，提高門衛警惕性。

6.確保學生上下學安全，加大校車投入，完善校車制度

通過資料的搜集與分析，我們了解到目前我省共102個縣，其中需要安排車輛送的有63個縣（市、區），共有中學1615所、小學3045所、幼兒園4119所，中小學生401萬余名，需要車輛接送的102萬余名。目前全省學生接送車輛主要有四種形式：

（1）專業自備校車。2001年7月，由國家標準委員會頒布實施的《專用小學生校車安全技術條件》給出了強制性標準，標準規定，專用小學生校車是設計和制造上專門運送不少于10人的小學生校車，且應有統一標牌。此外，對校車的顏色、標識和座位間距、車窗高度等都提出了量化標準。南京市六合區政府購置了100輛“長鼻子”專用校車，目前已經投入使用。座位是“30+1+1”，也就是30名學生，1名司機，1名管理人員。這些校車長6.6米，寬2.4米，比較適合在鄉村道路行駛。

（2）校車公交化。一些地方利用公交公司專業化優勢開通接送學生專線，或租用客運公司車輛，在上下學期間接送學生。南京市江寧區政府實行公交化運營、公車公營模式，共投入學生接送車輛264輛。在我們訪談的學校中，南京市棲霞區攝山星城小學就是實行的校車交通化這一政策。

（3）學校包租車輛及家長承租車輛。一些學校包租專業運輸車、公交車接送學生。而全省大多數需要車輛接送上下學的學生，都是家長自發包租、拼車接送。根據調查，全省63個縣（市、區）共有經學校認可到公安車管部門登記用于學生接送車輛10352輛，其中學校自備校車1069輛、學校包租1038輛、家長承租車輛5387輛。對于家長自行包租拼車接送孩子的車輛，家長應該做好監督工作。

（4）不規范車輛。江蘇省還有大量未經登記的各類不規范車輛，這些車輛大多沒有客運營運資質。學校應該加強監管，嚴格杜絕黑車生意，嚴肅清理學校門口的黑車，并向學生家長強調黑車的不安全性。

7.建立基金會，資助困難學生

撤點并校政策的實施增加了家庭的經濟負擔，有些甚至超出了家庭所能承受的范圍，帶來的直接影響是貧苦家庭的孩子不得不放棄求學的機會。學校應該建立基金會，對這部分學生進行一定程度的補助，適當減免學費。

8.妥善解決富余師資問題

（1）改善人事與管理制度。合理核定農村小學校編制，深化學校管理體制和人事制度改革;做好小學教職工結構調整思想工作，引導教職工從城鎮學校和超編學校向農村學校和缺編學校合理流動;城鄉區別對待，增加農村教師受表彰獎勵的機會。

（2）城鄉人才分布不均，關鍵在于待遇問題。實行全員聘用制，采取優教優酬、末位淘汰的措施，充分發揮教師的主導作用，合理安排其他教育資源;改革教師繼續教育制度，全面提高教師素質。

【參考文獻】

[1]吉標，徐繼存.中國村落小學的百年興衰[J].華東師范大學學報，2012（04）：81-88，52.

[2]中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知，2000-03-02，（中發[2000]7 號）.

[3]國務院關于基礎教育改革月發展的決定，2001-05-29，（國發[2001]21 號）.

[4]張洪華.農村中小學布局調整中的利益博弈——基于蘇鎮個案的實地研究[D].上海：華東師范大學，2011.

[5]中華人民共和國審計署.1185個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果，2013 .

[6]馬麗，馮文全.我國農村中小學撤點并校的政策變遷及其出路探尋[J].樂山師范學院學報，2014（01）.

[7]杜萍，陶濤.美國鄉村學校合并的歷史與反思[J].思茅師范高等專科學校學報，2010（26）：49-52，63.