美國城市化背景下的砂石資源管理體系及相關政策研究

沈 明，沈 鐳，張 超，曹 植，孔含笑

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；2.中國科學院大學研究生院，北京100049）

2013年中國砂石行業市場規模達到3000億元，成為全球砂石用量最大的國家，砂石開采與城市化矛盾也逐漸顯露。鑒于美國在砂石資源管理上的豐富經驗，本文以美國為例研究其砂石資源管理體系和相關法規政策，力圖為中國砂石資源管理政策制定提供有用的借鑒和參考。

1 美國城市化發展背景

從工業革命開始，美國城市化進入快速發展階段（圖1）。一方面，工業革命提高了勞動生產效率，人口得到快速增長。另一方面，城市和工業建設需要大量的勞動力，農業人口開始向城市工業區聚集促進了城市的空間擴展。據統計，2010年超過80%的美國人居住在城市。在工業革命的推動下，美國用近兩百年的時間完成了城市化發展，實現了從農業國向工業現代化國家的轉變。

2 砂石資源供需特點

2.1 需求剛性

美國城市化的快速發展間接推動了骨料需求的快速增長。砂石土礦屬于非金屬礦產資源（又稱“骨料”），一般用于房屋建筑、軌道交通建設和水電工程建設，是一切土木工程的物質基礎［1－2］。根據美國地質調查局統計數據（圖2），1991～2013年間美國年平均砂石資源消費量超過10億t。砂石資源用途廣，消費需求大，其總價值亦不遜于其他金屬礦產。2001年，美國非能源礦產產品估值約390億美元。其中，天然骨料（砂、碎石、黏土等）占超過1／3的比重，約為145億美元，超過金、銀、銅等金屬礦產合計55億美元。

圖1 美國城鄉人口占比趨勢圖

圖2 美國砂石資源消費量趨勢圖

2.2 供給限制

雖然砂石資源分布廣泛，似乎隨處可見，但受成本和法律政策等因素影響，其供給仍然十分有限。

第一，土地利用沖突。隨著城市在空間范圍內的擴張，砂石開采容易與其他土地功能區劃產生重疊。根據美國地質調查局砂石資源開采數據，從1995～2013年，美國一半以上的砂石資源來自加利福尼亞等11個州，這些州主要分布在落基山山脈西側和五大湖區，有天然的砂石資源優勢［3－4］。同時，這些地區也密集分布著國家公園、自然保護區和歷史文物區等，相關的保護法一定程度上限制了砂石資源的發展。

第二，社區沖突。早在1994年的一項關于砂石開采認知的調查中就有結論，大部分的公眾認為砂石開采是一種剝削工人、危害環境和社區居民，并且于個人無益的事情［5］。因此，大部分的市民都不支持砂石開采。這種“與我無關”的固有觀念也是限制砂石發展的一個重要因素。

3 砂石開采與城市擴張的矛盾關系

城市擴張與砂石資源兩者之間不是簡單的單項拉動關系，而是相互影響的交互關系（圖3）。一方面，城市擴張對砂石有旺盛的需求，促進了砂石資源的開采和行業的發展；另一方面，城市擴張與砂石土礦區發生重疊，激化了城市、社區和礦區的矛盾，進而抑制了砂石行業的發展，如何協調和處理這種矛盾關系成為砂石資源和城市發展的關鍵。

圖3 城市擴張與砂石開采的矛盾關系圖

4 美國砂石資源管理體系

從所有權制度來看，美國是土地私有制國家，土地主要分屬聯邦政府、州政府、印第安部落和私人，相應的礦產資源歸屬各主權體所有（圖4）。就地理分布來看，聯邦政府所有礦產資源分布于美國西部，東部大部分自然資源屬于私人所有，少量屬州政府所有。

4.1 聯邦政府所有

圖4 美國礦產資源管理體系結構圖

聯邦政府所有砂石資源是通過《建材礦法》約束管理的。美國將礦產資源劃分為三類：可標界礦產 （Locatable Minerals）、可 租 讓 礦 產 （Leasable Minerals）、可出售礦產（Saleable Minerals）［6］。其中，砂石土資源被包含在可出售礦產分類中。根據《建材礦法》（The Materials of Mining Act）規定，砂石、石材、黏土等建筑原料礦產采取標價出售的方式出讓采礦權，但國家公園和歷史遺跡并不受約于《建材法案》，并且在這些領土范圍內不允許任何理由的礦產資源開采。

除《建材礦法》以外，砂石資源還間接受其他法規約束，包括了水質量保護法、空氣質量保護法、魚類和野生生物保護法、瀕危物種保護法等（表1）。

表1 聯邦級砂石開采相關法規

4.2 州政府所有

在砂石土資源管理中，州政府負責“州所有”的土地和私人所有土地內的礦產資源勘查和開發，并且根據各自州情況制定具體的礦產資源管理法規和條例（表2）。州政府法規服從于聯邦法規，但和聯邦法規相比，州級砂石開采管理規定則更具體一些。

表2 “州級”砂石開采相關法規

4.3 地方政府管理

進一步，地方級政府直接管轄區域范圍內的砂石資源開采活動，其管理條例更為細致，包括了地面干擾，噪音，交通，整潔，工作時間和公用事業管理條例等方面（表3）。這些條例將對砂石開采活動產生直接影響，是聯邦和州級法律框架和管理理念的實現。除了實現環保原則，定量標準的設定在緩和社區沖突上可起到較大的積極作用。

表3 “地方級”砂石開采相關法規匯總

4.4 小結

總體看來，美國砂石管理具有三大特點：①“金字塔式”管理；美國從聯邦到地方管理逐級具體和細化，形成“上虛下實”的結構特點，極大提高了區域資源管理效率和積極性；②差異化管理；聯邦政府將砂石資源單獨列為可出售礦產，充分考慮到了砂石資源的特殊性，避免了“一刀切”；③“先環保再發展”的政策理念；無論是聯邦還是州政府，美國生態環保法規對砂石開采的限制性作用最大，在這種大背景下要想保證砂石供給困難更大。

5 部分州縣砂石管理法規

美國砂石產業相對集中，一半以上的砂石開采集中科羅拉多州、加利福尼亞州和華盛頓州等部分州郡。這些州郡不僅砂石產業發達，在砂石管理上也具有更豐富的經驗，本文將列舉若干典型進行分析。

5.1 美國猶他州圖埃勒縣

20世紀90年代，猶他州圖埃勒縣人口激增，城市化快速發展，采礦與社區矛盾也激化到一定的極限，圖埃勒縣當地居民、生產者和地方政府深陷訴訟糾紛之中。在這樣的背景下，圖埃勒縣政府委員會于2001年通過了采礦、采石以及砂土碎石采掘區劃的補充法案。為避免土地利用沖突，新的區劃方案縮小了地塊劃分尺度，將砂石開采與周邊土地利用進行整合規劃，精細化管理，取得了較好的管理效果［7］。

5.2 美國科羅拉多州

1973年，科羅拉多州地質調查局出版了一套砂石資源地圖集，該圖集涵蓋了費蘭特山脈沿線所有人口密集區域內的砂石資源的質量和可采量，對詳實掌握基礎砂石資源情況具有重要意義。1981年，美國勞工部根據基礎資源變化情況指出，費蘭特山脈的可用資源在逐年遞減，主要原因在于不合理的分區方式、需求的增長以及環境和視覺破壞問題。因此，近三十年來科羅拉多州再也沒有審批通過新的采石場，當年的資源調查對區域礦業環境綜合管理具有不可替代的基礎性作用。

5.3 美國加利福尼亞州

1975年，加利福尼亞州實施了《地表采礦和復墾法案》（the Surface Mining and Reclamation Act，SMARA）。該法案有兩點核心：①擁有充分的，公正無私的州一級第三方調查數據及分類準則，可降低特別利益團體對礦業權決策過程的影響；②將基礎資源環境數據圖作為礦權申請的決定性參考依據，防止土地利用的改變阻礙到砂石發展。舉個例子，假如某沖積沙礫區是一個城鎮制造混凝土的唯一砂石來源，那么對該區域的一切造成砂石損失破壞或占用行為都將是不允許的，這對于保障區域砂石供應有積極作用。

5.4 美國明尼蘇達州

1984年，明尼蘇達州政府將砂石資源重新納入國土資源規劃中，制定以縣為單位的砂石區位、儲量、質量和環境特征等參數信息。另外，明尼蘇達州立法機構于1998年成立了砂石專責小組專門研究明砂石供需問題。2000年砂石專責小組形成了研究報告，提出了一系列有利于合理利用砂石資源的政策建議，其中包括了實行最佳管理實務①最佳管理實務（Best Management Practices，BMP）是美國和加拿大描述水污染控制模式的一系列條例，它包括了可許活動日程、禁止活動、維護程序以及其他相關的保護或降低水污染的管理實務。、推行土地復墾標準、制定砂石規劃和保護計劃、繪制砂石資源普查圖、補償社區居民、對資源循環利用進行獎勵、鼓勵以散貨船的方式運輸砂石等。

5.5 美國華盛頓州

1990年，根據華盛頓發展管理法案要求，各縣市級地方政府需要進行全面土地利用規劃，對于一些經濟環境以及社會成本相對較低，具有長期商業意義的礦產資源，地方政府需要有相關的繪圖和明確的指定說明。居住在印第安部落的“雅吉瓦人”和“克勒姆人”正是使用砂石編制地圖規劃砂石供應，通過對相鄰土地主人出示公告說明開采情況來緩解土地利用沖突和社區沖突［8］。

6 結論與建議

通過對美國砂石資源管理體系及相關政策梳理分析，本文認為城市化與砂石資源開采矛盾主要體現在環境保護政策限制、土地利用沖突和社區沖突三方面。對此，部分州縣主要形成了五點措施。

1）資源摸底。以縣為單位調查對砂石資源進行全面地質調查，掌握砂石土資源的區位、儲量、品級信息。

2）整合區劃。過去砂石資源開采一般是臨時性的，鮮少被納入土地規劃中，建議在今后國土規劃中納入砂石資源進行整合區劃。

3）制定供需計劃。預測砂石資源市場需求，制定砂石資源總量供需計劃及開采規劃，一般以五年為周期。

4）精細化管理。科學評估和劃定生態環境邊界，縮小礦權地塊劃分尺度，減少不必要的環境政策和土地利用沖突限制。

5）標準化管理。以第三方公正客觀的開采影響定量評估為依據，設定噪音、揚塵、工作時間等影響標準，并劃定社區緩沖帶界線，減少采礦對社區生活的影響。

目前中國處于城市化快速發展階段，資源和生態日顯珍貴，然而砂石資源管理中仍然存在管理粗放的問題，本文認為以上五點對我國未來砂石政策法規制定具有重要的參考價值。在政策推行上，美國“金字塔式”管理體系、差異性和精細化管理模式等思想對于提高砂石資源管理執行效力同樣具有借鑒意義。

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