立法如何回應(yīng)民意

支振鋒

2014年4月17日下午，北京市發(fā)改委舉行居民水價調(diào)整聽證會

“建議國家改變販賣兒童的法律條款，拐賣兒童判死刑！買孩子的判無期！”“我是來自北京的承諾者，堅持讓人販子判死刑！”“我是來自湖南的承諾者，堅持讓人販子判死刑！”6月中旬，一段網(wǎng)文如夏日雷雨倏然而至，連續(xù)幾天刷爆了社交媒體的朋友圈。贊同者紛紛附和，認為必須點贊轉(zhuǎn)發(fā)表達“承諾”。一些自命“清醒理性”的“專家學者”試圖用“現(xiàn)代法治精神”來激濁揚清，“教化群氓”，但很快被淹沒在網(wǎng)絡(luò)的滔天大水中，瞬間丟盔棄甲。

網(wǎng)民用鍵盤和手指表達了對人販子的濤濤怒潮。真相很快被澄清，莊嚴的“承諾”原來不過是商家的營銷，這股怒潮也好像瞬間蒸發(fā)。但是，由于這段網(wǎng)文一度超高的人氣，其中不乏許多演藝界人士的轉(zhuǎn)發(fā)和“承諾”，可以說，它在一定程度上也表達了真實的民意。適逢去年11月3日開始曾連續(xù)一個月公開征求意見的《刑法修正案（九）》正處于立法過程之中，其中有些條款得到了民眾的廣泛支持，而有些條款卻存在爭議。這就給我們提供了一個很好的角度和機會，去思考一個在法治實踐中經(jīng)久不衰的問題：立法如何回應(yīng)民意？

人民意志是法律的靈魂

民意自古就與法律有無法分割的密切關(guān)系，中國法制一直有重視民意的傳統(tǒng)。《尚書》所記載“天視自我民視，天聽自我民聽”“民為邦本，本固邦寧”，是民本政治最經(jīng)典的表達。就連駱賓王在討伐武則天的檄文中也寫道：“人神之所共嫉，天地之所不容”。意思是，武則天的篡權(quán)行為是對民意的違逆。

在重視民主的現(xiàn)代社會，舉凡建國行政、立法定制都必須體現(xiàn)民意，更已成為不言而喻的社會共識。人民民主更是當代中國政治和立法的根本，中共十七大和十一屆全國人大一次會議要求，推進科學立法、民主立法，進一步擴大公民對立法工作的有序參與。2008年4月，全國人大常委會委員長會議決定，今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。

今天的開門立法、聆聽民意已經(jīng)大大擴展，立法之前的規(guī)劃制定、立法項目征集、立法之后的效果評估，都已經(jīng)在切實開展，廣東省等部分地方人大，還專門制定了相關(guān)《立法公開工作規(guī)定》。人民意志已經(jīng)成為我國立法的靈魂。

什么是真正的人民意志

但是，什么是人民意志，如何正確地對待民意，卻需要智慧和理性。

民意影響立法的案例很多。在美國，1992年，麥克·雷納德的女兒在一起搶劫案中被謀殺。雷納德希望別人不再遭此厄運，在一些刑事司法系統(tǒng)人士的幫助下，提出了“三振出局”的立法觀念：加重處罰累犯，對二振（二次犯重罪）被告適用雙倍刑期，對三振（三次犯重罪）被告適用三倍刑期或無期徒刑。本來，他很難獲得加州憲法所規(guī)定的38.5萬簽名的連署。但另一起案子幫助了他。1993年10月1日，12歲的女孩克拉斯被綁架并殺害。犯罪嫌疑人戴維斯很快落網(wǎng)，他的犯罪前科立刻引起了美國全國范圍內(nèi)對累犯問題的討論。媒體鋪天蓋地的報道激起了人們的憤怒，也幫助了雷納德，很快他就連署了足夠的簽名。1994年3月，加州議會以絕對多數(shù)通過了這個法案，至1996年，美國有23個州通過了類似法案。

還有一個類似的情形是梅根法案。1994年，新澤西州的梅根被奸殺，而犯罪嫌疑人杰西有過兩次性侵的前科，其中第二次曾被判處6年監(jiān)禁。案發(fā)前，杰西與其他4個有性犯罪前科的人一起住在梅根家對面，但其他人對他們一無所知。杰西落網(wǎng)后，案件引發(fā)公眾熱議。僅僅一個月后，新澤西州議會通過法案，要求性犯罪者必須進行登記，由政府對他們進行追蹤監(jiān)控，被登記的性犯罪者搬入某個社區(qū)時，必須向社區(qū)居民公布其信息。

這兩個法案都是在民意的影響和壓力下通過的，但在美國充滿爭議。三振出局法案導致大量非暴力犯罪者也被處以25年到終身監(jiān)禁，納稅人付出了昂貴的財政成本，也導致整個刑事司法系統(tǒng)面臨嚴重壓力。而在梅根法案的影響下，性犯罪者很難融入社區(qū)。實際情況也表明，這種做法對于抑制犯罪的效果也并不明顯。這些法案是讓民眾出了“氣”，也體現(xiàn)了民意，但其效果整體不佳，在法理上被歸結(jié)為民粹主義，讓人們不得不懷疑民意是否能完全體現(xiàn)人民意志。

以科學立法回應(yīng)、過濾和錘煉民意

實際上，民意雖然可能體現(xiàn)人民意志，但卻并不是必然的。原因是多方面的。

一是利益的復雜性。法律對人民意志的貫徹主要體現(xiàn)在利益上。但人民的利益可分為局部利益和整體利益、短期利益和長遠利益、具體利益和根本利益，往往難以取舍。在這種情況下，應(yīng)該區(qū)分民意與民心，民意如流水，一般代表前者，而民心比較恒定，代表后者。只有這些利益全都一致的情況下，民意才能等同于民心。

二是人民的復雜性。今天的社會是大型復雜社會，人民也有不同的階層或者利益團體。大多數(shù)情況下，人民的根本利益一致，但不同的人也會有不同的利益或偏好。若要避免少數(shù)掌握話語權(quán)的“大嗓門”挾持沉默的大多數(shù)，也需要區(qū)分一時的民意與真正的民心。

三是輿情的復雜性。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，任何一種聲音都可能會有無數(shù)的擁躉，表現(xiàn)得好似代表了民意。一些掌握資本或者技術(shù)等資源優(yōu)勢的人，能夠更便利地操控輿論，因此，輿情所代表的民意，就未必能體現(xiàn)人民意志。去年喧囂一時的臺灣“反服貿(mào)”運動和香港占中，就是少數(shù)人操控輿情，綁架輿論。

所以，在這種情況下，就需要更精巧的立法技術(shù)和更科學的立法程序來作為轉(zhuǎn)換器，過濾和識別真實的民意，從喧囂的輿論中發(fā)現(xiàn)真正的人民意志，并將其體現(xiàn)在立法中。第一，立法過程應(yīng)該公開，法律應(yīng)該公布、穩(wěn)定、無矛盾、明確、易于理解、相互一致，公正司法和執(zhí)法等;第二，重視法律的邏輯和可操作性，保證法律內(nèi)部和法律體系的相互統(tǒng)一;第三，科學立法還要遵從公平、正義、權(quán)利保障等社會共識與道德原則，而且要重視不同層級、不同部門之間合理的立法權(quán)限分配。

回到文章開頭的案例，“販賣兒童一律判死刑”的呼吁，體現(xiàn)了許多網(wǎng)民的“民意”，即便在立法上能夠?qū)崿F(xiàn)，最終的效果也有可能適得其反。當前刑法對販賣兒童處罰已經(jīng)較重，死刑也未必能有效地防止販賣兒童，反而會導致人販子更加鋌而走險，更殘忍地對待被拐賣兒童。

當然，在“販賣兒童一律判死刑”的呼吁中，也有值得重視的民意因素，那就是民眾普遍的同情心和正義感，以及對拐賣兒童現(xiàn)狀的無奈與焦慮。這些都是我們在制定和修改法律時必須予以重點關(guān)注的。當前，《刑法修正案（九）》草案的審議已經(jīng)進入關(guān)鍵階段，草案對死刑罪名的減少，對網(wǎng)絡(luò)犯罪、反腐、恐怖主義和極端犯罪、身份證犯罪、組織考試作弊、危險駕駛以及出售或非法提供個人信息、網(wǎng)傳虛假信息等行為的關(guān)注，尤其擬對收買婦女、兒童的行為一律做出犯罪評價，都是對公眾關(guān)切的回應(yīng)，但對于個別有爭議的地方，也應(yīng)當更加審慎，以體現(xiàn)我國立法應(yīng)當體現(xiàn)人民意志的原則。