集體決策防腐敗?陽光執政樹權威

李驥志 張璇

芬蘭位于歐洲北部，全國人口550萬。由于人均受教育水平高，貧富差距不明顯，法律體系悠久，行政效率較高，因而其他國家常見的腐敗行為在這個國家并不多見。梳理芬蘭防腐、反腐方面的制度設計，較為成功的有咨詢員制度、監察官（巡視員）制度以及社會參與決策、監督和追責等。

芬蘭曾經歷過兩次腐敗高發期

芬蘭是公認的貪腐低發國。縱觀芬蘭歷史，從早年作為瑞典的轄區，后來成為沙俄屬國，到1917年獨立，再到近半個世紀的經濟和社會建設，只有過兩次短暫的腐敗高發期。

第一次是二戰期間及戰后的幾年里，當時物資緊張，芬蘭實行嚴格的物資配給制，人們迫于生計向官員行賄，以求得到更多的食物和日用品。據統計，1945年至1949年間，法庭共審理432起貪腐案件，為芬蘭歷史上腐敗案最多發的時期。

第二次高發期是上世紀80年代，當時芬蘭剛剛經歷了經濟高速增長，積累了一定財富，大規模開展設施和樓宇建設，一些不法商人趁機賄賂官員，以期在土地劃分和項目分配中得到照顧。1980年至1984年間，法庭共受理了105起腐敗案件。

除此之外，芬蘭公職部門總體上享有較高的信譽度，社會透明度較高，在絕大部分時間里法庭審理貪腐案件平均每年不足10起。

如今，芬蘭在各類“廉潔” “透明”指數評估中位居世界前列，常被冠以“世界最清廉國家”稱號。在防范腐敗問題的研究中，芬蘭往往被學者作為西方社會的正面案例（新加坡作為東方社會的正面案例）來剖析。

結合芬蘭經濟發展歷程來看，第一次腐敗高發期出現在經濟最困難之際，而第二次腐敗高發期出現在經濟騰飛以后。在上世紀50年代至70年代經濟騰飛過程中，芬蘭保持了很低的腐敗率。這說明，腐敗并不一定是經濟發展的伴生物，反而是貧窮或資源相對緊缺時期的產物。

貧富差距小導致貪腐欲望低

學者通常認為腐敗產生有三個必要條件：較強的動機、存在權力尋租的空間、被發現的幾率低。而一些受訪者認為，在某些情況下還有第四個要素：被發現后的代價不夠高。

按照這幾個要素來分析芬蘭歷史上的兩次腐敗高發期，不難發現，第一次腐敗高發是因為在嚴格的配給制度下，人們為了生存，產生了較強的行賄動機;第二次是在大量工程上馬的情況下，商人們發現有新的空子可鉆。

在絕大多數時間里，芬蘭社會并不蘊含腐敗基因。

首先，貧富差距小，基本保障到位，使人們缺少行賄的動機，官員缺乏受賄的動機。

其次，建立、健全符合國情的法制和行政體系，減少了權力尋租空間。芬蘭承襲了瑞典統治時期的立法、司法和行政體系，并根據自身情況不斷調整。建國后，芬蘭精英政府繼續強調法治、公正、透明、民主等基本理念，不斷修訂規范公共權力的法律條文。司法繼續保持獨立，在法庭無法解決某些矛盾時，由代表當地群眾利益的大眾陪審團做裁決，最大程度保護了社會公信度。在法治的基礎上，芬蘭建立了一套官僚層級扁平、社會參與度高的行政體系。至今，芬蘭沒有一部專門的反腐法律，也沒有設置專門的反腐機構，但有關社會正義、不得濫用權力、保證決策公開透明的法律規定，已深深嵌入龐大的法制體系和行政規范中。

再次，篤信遵紀守法、鄙視不正之風的社會氛圍，導致腐敗代價沉重。 翻閱芬蘭刑法可以發現，對于官員貪污或濫用職權等罪行，最嚴重可判4年徒刑，而實際執行時一般都判幾個月徒刑緩期執行，外加一筆罰款。芬蘭律師弗雷德曼告訴記者，芬蘭人口少，社會圈子小，任何齷齪行為一經曝光，官員就會名譽掃地，“不需要嚴重的法律制裁，犯事者就會感到無處容身，猶如一輩子受罰”。

實行集體決策 增加貪腐成本

芬蘭在制度設計、行政執法、社會監督過程中，結合自身實際，采取了一些特色手段，有助于防范公務員隊伍和公共事務單位滋生腐敗。

一是“咨詢員制度”。在某些行政部門中，決策不是由一把手一個人說了算，還有一名行政級別較低的公務員也要共同負責，這名公務員就是咨詢員。每當做一項決策時，咨詢員需要整理資料，查找相關法律，形成幾套方案，并從中選擇最公正、合理的方案。如果一把手的決定與咨詢員的建議一致，則兩人共同承擔該決策的法律責任;如果不一致，咨詢員有權不簽署決策文件，那么這項決策就不具有法律效應。簡言之，只有當兩人意見一致時，才能順利決策，如果不一致，那么咨詢員擁有最終決定權。

芬蘭司法部專家馬蒂·姚岑說，“咨詢員制度”是一項古老的制度，它從本質上說是一種集體決策的方式，用集體決策代替部門一把手個人決策，可以增加行賄者的成本，參與決策的人越多，腐敗行為被檢舉的幾率也就越大。“咨詢員制度”在反腐工作中發揮了積極作用，成為至今令芬蘭引以為榮的一項制度。

二是督察官（巡視員）制度。芬蘭有著復雜的自我監督體系，其中最知名的要屬政府督察官和議會督察專員，分別負責監督政府和議會的官員以及工作人員的履職情況。除了這兩個最主要的監察體系，芬蘭很多領域都有各自的督察員，比如破產事務督察員負責監督破產法執行情況，財產是否得到公正處理;消費者督察員負責監督消費者的權益是否得到保護，監督產品質量、安全性是否合格以及價格是否合理。

督察官接收群眾舉報，同時也主動對所轄單位進行不定期檢查。督察官工作相對獨立，他們一旦發現有違反法規或損害公共權益的行為，可以對違規者進行通報批評，也可以向法院提起訴訟。督察官是介于司法和行政之間的一種制度，對司法體系構成有益補充，提高了解決問題的效率，緩和了社會矛盾。督察官與審計署一樣，對行政體系進行自上而下的監督，有助于防止腐敗發生。

三是確保社會大眾有參與決策、監督、問責的權利。在芬蘭，普通人若想調查、檢舉、監督、問責，都能很容易找到適當的渠道。比如，所有人的納稅情況都顯示在公共信息數據庫中，任何人都可以對別人，包括政府官員的納稅情況進行調查。有人說，在芬蘭，“將偷稅漏稅的鄰居告上法庭”是件很容易的事。

再如，若對一項決策不滿，可以致信決策部門提出質疑，也可以到法庭申請立案，而不需要提供任何理由。如果法庭認為受指控的決策損害了公眾利益，還可以免費為原告提供法律支持。

記者在芬蘭了解到，社會大眾經過長期熏陶，遇到不合規、不公正的現象都會立即舉報。“打小報告”已經成為社會常態，不僅不會遭人反感，他們的意見和建議還會得到管理者的珍視和感謝。

除了監督、問責等權利，公眾還可以參與決策。由于芬蘭的行政架構趨于扁平，全國只有中央政府和市政府兩個層級，而普通城市人口不過幾萬，市政府和市議會都由當地人選出，因而他們對涉及自身利益的公共事務享有一定發言權。又由于中央政府傾向于下放權力、分散責任，地方政府更容易按照本地居民的需求進行決策，從而消除了滋生腐敗和瀆職的土壤。