濰坊市中心城區綠化養護管理面臨的問題與建議

耿紅

（山東綠達景觀工程有限公司，山東 濰坊261061）

1 濰坊市中心城區綠化養護基本情況

濰坊市下轄奎文區、濰城區、寒亭區、坊子區、高新技術開發區、濱海開發區、峽山開發區及壽光市等8個縣級市（區），中心城區是指奎文區、濰城區兩區。

現中心城區公共綠地面積約計2180萬m2。分以下幾類。

1.1 按管理主體分類

可分為三類：一是市園林部門作為業主管理的綠地，面積396萬m2，年養護經費約3 800萬元。費用由市財政全額承擔。二是區園林部門作為業主管理的綠地。其中，市區兩級財政按6∶4比例共同承擔養護費用的綠地396萬m2，年養護經費1 600萬元；由區單方承擔養護費用的綠地（包括東苑公園、自怡園、背街小巷等）面積76萬m2。三是其他部門管理的綠地，面積1 309萬m2。其中由三河管理公司管理的白浪河綠地1 300萬m2；人防辦管理的風博廣場綠地9萬m2。

1.2 按管理方式分類

可分為兩類（不含風博廣場、白浪河）：一是直接交由市區兩級園林部門管理的綠地，共429萬m2。其中，市級353萬m2，區級76萬m2。二是招標管理的綠地，共439萬m2。其中，市級43萬m2，區級396萬m2。

2 面臨的主要問題

2.1 管理體制沒有理順

一是職責不明晰。2004年中心城區園林綠化體制改革，按照重心下移的原則將事權下放到兩區。2004年3月以后新增的綠化，市級統一招標、統一考核，管理經費市區兩級按6∶4分擔，由市級統一支付。按照以上原則，管理責任主體在各區，但管理隊伍由市級組織招標，考核由市政園林部門組織，市級資金直接支付到企業，區級積極性調動不起來，市級園林部門對區級園林部門無相應的管理手段，很難達到管理要求與目的。二是部門管理職能弱化，上下管理體制不順暢。上輪機構改革，省內濟南、青島、臨沂、東營等城市園林部門均由處改局，規格、職能都有不同程度強化，濰坊市反而從市到區全部由局改處，對市區兩級綠化管理都是很大的削弱。尤其各區園林部門，由相對獨立的業務局，分別改歸執法局、城建局或區市政局，上下管理體制不順暢。職責不清、體制不順，是當前市區兩級園林管理機制最大的癥結。

2.2 行業管理缺位

一是園林資質管理問題。1995年建設部《城市園林綠化企業資質管理辦法》、濰政發[2004]53號《濰坊市城市綠化管理辦法》中明確要求，園林資質管理職能歸屬園林綠化主管部門；2005年市政府《關于進一步改革和理順中心城區園林環衛管理體制的意見》也明確規定“要加強園林、環衛行業資質管理。城市園林綠化、環境衛生等行業資質以及……統一由市市政管理局負責審查審批”，但目前，園林資質的管理職能仍在市建設局。市園林綠化主管部門缺乏必要的手段，綠化養護隊伍良莠不齊，市場管理不到位。二是綠色圖章審批管理問題。1992年國務院第100號令《城市綠化條例》、濰政發[2004]53號《濰坊市城市綠化管理辦法》中明確要求，由城市綠化主管部門負責綠色圖章審批制度，2005年市政府《關于進一步改革和理順中心城區園林環衛管理體制的意見》也明確提出：“要嚴格落實綠色圖章制度。中心城市內新建、改建、擴建項目，建設單位在按照基本建設程序申報規劃許可時，須先由城市綠化主管部門根據城市綠地系統規劃審查其附屬綠化工程的設計方案、綠化指標及綠化任務完成情況。經審查合格，在其申報圖紙上加蓋綠色圖章后，城市規劃主管部門方可辦理建設工程規劃許可手續”。但目前，綠色圖章的審批管理在規劃部門，市園林綠化管理部門無法從源頭提前介入綠地建設管理，加大了后期的養護管理難度。

2.3 市場化運行機制存在弊端

按照“市場化運作，專業化管理”的原則，濰坊市中心城區園林綠化全面放開養護市場。自2005年第一批綠地養護管理實行公開招投標以來，中標養護企業涉及全國范圍內10地市36家，市場開放程度在全省是首屈一指。但從這10年多的養護管理效果來看，在市場未培育完全、行業管理未到位的情況下，全面放開市場存在較大弊端。園林綠化是唯一有生命、需要持續投入管理的城市公用設施、公益事業，其首要的、根本的屬性是公益性。而企業的養護管理往往可能是短期行為，追求經濟利益最大化。

2.4 監督考核機制不完善，園林執法相對滯后

2008年6月由市政、財政兩部門聯合印發的《中心城區園林綠化管理級次考核辦法》是近幾年中心城區園林綠化管理唯一的考核、督查、獎懲依據，近年來對提高綠地養護管理水平起到了一定的作用，但同時也暴露出景區、道路、保安用一把“尺子”考核相對不夠合理，業主在考核中權重偏低等問題，監管考核機制不完善。園林法制建設、園林執法相對滯后。《濰坊市城市綠化管理辦法》于2004年出臺以后，一直未修訂，許多條款已不適應實際工作需求；市區兩級執法隊伍力量不夠，手段不足，公園、景區執法薄弱，踐踏綠地、毀壞樹木等違法行為不能及時有效處理，尤其新一輪退城進園、房地產開發，對已有的綠化成果形成巨大沖擊。

2.5 養護價格標準偏低

隨著城市綠化標準要求越來越高，養護成本不斷增加，加上近幾年的物價上漲因素，現行的養護價格明顯偏低。一是與兄弟地市橫向相比時顯偏低。二是招標綠地的養護價格縱向相比。由于投標企業不同程度存在壓低價格、中標后再通過各種手段降低成本謀取利潤等現象，使得中標價格與按要求進行養護的實際成本有較大差異。如北宮街2008年中標養護價格與2010年再次招標時的中標價格相比，4年共提高9%。而這4年人工費上漲了118%，加上物價上漲指數，明顯看出中標價格并不能真實反映實際成本。

3 幾點建議

3.1 理順管理體制，明晰管理職權

3.1.1 重新明確市區兩級事權

建議將北海路、安順路、寶通街、健康街、勝利街、東風街、福壽街、北宮街、玄武街、西二環等主要干道及主要公園、廣場、景區交由市級直接管理，管理經費由市財政全額負擔；其他綠地按屬地由區級管理，管理經費由區財政全額負擔；市級只負責行業管理及監督指導，不再統一招標及補助經費，區級政府直接對市級政府負責，解決部門指導、督促隔靴搔癢的問題，實現責權一致。

3.1.2 理順市區兩級機構設置

建議借鑒濟南、青島、臨沂、淄博、東營等省內絕大多數地市做法，恢復市園林局設置，隸屬市政局。恢復各區園林局設置，強化相應管理職能，理順上下關系，便于協調管理。

3.2 完善管理機制，加強行業監管

3.2.1 理順園林資質管理

建議嚴格按照規定，將園林資質管理權歸位城市綠化主管部門，同時借鑒青島、煙臺、淄博等城市做法，出臺《在濰園林綠化企業管理辦法》，明確市場準入制度，加強行業監管。

3.2.2 嚴格綠色圖章審批制度

為確保新建項目附屬綠地綠化達標，建議根據相關規定，由城市綠化主管部門嚴格落實綠色圖章制度。

3.3 優化管理運行機制，提升景觀效果

3.3.1 適度調整市場化步伐

市場要開放，開放要適度。特別是對園林綠化這一具有生命、專業性強的行業，管理上需要因地制宜、因時制宜、動態梳理、逐步調整。建議借鑒省內各地市的成功經驗和教訓，對市管綠地的管理作業，由市園林部門直接管理，不再進行招標，適度調整市場化程度。區管綠地管理方式，由區自行確定。

3.3.2 實施景觀營造

借鑒煙臺做法，建立長效機制，制訂計劃，每年對一到兩處綠地進行苗木梳理、景觀營造，提高城市園林綠化品位。

3.4 完善考核機制，加強綠化執法

3.4.1 修訂園林綠化考核辦法

目前的考核辦法不完善，建議重新修訂，每月確定考核重點，半年考核整體效果，并將市區兩級綠化管理工作納入政府績效考核目標責任，進行排名、提報，制定科學高效的考核制度。

3.4.2 加強綠化執法

一是重新編制城市綠地系統規劃，調整和明確界定綠地范圍，為依法護綠提供專業支撐；二是修訂完善占綠審批規范，嚴把開發占綠審批關，遏制前栽后拔、肆意砍伐占用的惡性勢頭；三是設立專業執法大隊，進一步充實執法力量，協調公安部門定期開展專項整治，打擊毀綠行為，確保綠化成果的鞏固。

3.5 調整養護價格，完善與事權相一致的經費保障機制

建議有關部門參照省內兄弟地市的做法，建立養護管理費用核定機制，定期核定養護管理費用，適當提高養護價格標準。市直管的綠地養護經費由市財政全額負擔，區管的綠地養護經費由區財政全額負擔。

[1]中華人民共和國建設部.城市園林綠化企業資質管理辦法[R].北京：中華人民共和國建設部，1995.

[2]中華人民共和國國務院.城市綠化條例，國務院令第100號令[R].北京：中華人民共和國國務院，1992.

[3]濰坊市政府.濰坊市城市綠化管理辦法 濰政發[2004]53號[R].濰坊：濰坊市政府，2004.