尋找PPP模式“最大公約數”

PPP的精髓在于整合最合適的資源，提供最優質的公共服務。但公共利益和逐利的社會資本之間依然存在需要調和之處，如何找到兩者的“最大公約數”，地方政府還需多多嘗試。

6月初，濟青（濟南—青島）高鐵濰坊段項目成功通過競爭性磋商方式選定社會資本，中國郵政儲蓄銀行在十家企業的競爭中獲勝。“這是第一個高鐵PPP項目，也是當前全國上萬億元的PPP項目中比較少有的好項目。”6月2日，一位參與競標的國有銀行負責人在濰坊市政務中心舉行的競爭性磋商會現場表示，這次競標非常激烈，“大家都看好濟青高鐵的前景”。

濟青高鐵濰坊段項目是今年5月國家發改委官方網站新建的PPP項目庫公布的首批1043個項目中的一個。根據國家發改委2014年12月發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》的解釋，PPP（Public Private Partnership）意為政府和社會資本合作模式，指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。其運作形式包括BOT（建設—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（重整—運營—移交）、BT（建設—移交）和RC（區域特許經營）等。

“PPP可以將大量非政府的民間資金、社會資本引入公共工程與服務領域，形成了投融資機制的創新，還以風險共擔、利益共享、績效升級方面的鮮明性質形成了管理模式的創新，并天然對接混合所有制改革。”華夏新供給經濟學研究院院長賈康認為，PPP是從投融資模式到管理模式，再到治理模式貫通的新型制度供給，對于全面深化改革具有不容忽視的重大現實意義。

巧婦難為少米之炊

“PPP項目的確能在很大程度上緩解政府的財政壓力，但PPP最核心的好處還是能夠更好地推進基礎設施建設和提升公共服務質量。”山東省濰坊市財政局副局長劉錫田在接受本刊記者采訪時表示，對于像濰坊這樣城市化快速推進的城市，首先面臨的就是城市建設的資金需求問題。

“政府的預算內財政收入畢竟有限，想要更好地滿足居民的公共服務需求，政府必須大力推進基礎設施建設、完善公共服務體系。”劉錫田表示，盡管濰坊市在城市建設方面推進了大量工作和項目，但與群眾需求還有較大差距，所以迫切需要增加城市建設投入。據劉錫田介紹，從2012年到2014年，濰坊市通過PPP的方式，僅中心城區公用事業改造就投入了30億建設資金，“政府投資只占20%。”劉錫田認為，撬動社會資本投入城市基礎設施和公共服務建設，是解決“少米之炊”問題的最佳方法之一。

比融資更重要的任務

有人說，能用錢解決的問題都不是問題。撇開這句話的諷刺意味不管，它至少說明了一點：物質問題只是最下層的問題。PPP要解決的，絕不僅僅是資金這么簡單的問題。

“PPP其實已經被上升到體制、機制改革和國家戰略的層面。”北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦對本刊記者表示，通過PPP模式創新融資體制以引入社會資本，為民間資本進入公共領域投資制定制度保障，掃清社會資本進入的制度障礙，盤活民間資本，這才是PPP的深層意義。“PPP不僅是微觀范疇的融資手段，也是宏觀層面的投資體制改革。”梁艦說。

“資、智、制、治”，北京市基礎設施投資有限公司（京投公司）融資計劃部總經理任宇航在接受本刊記者采訪時用這四個字總結PPP的目的。任宇航說：“PPP能夠幫助解決項目資金問題，為社會提供更高效的公共服務。更重要的是，PPP能引入競爭機制，促進制度革新，改變政府管理公共服務機構的方式，把用行政命令的管理方式轉變為通過契約和協議進行間接管理的方式，提高政府對公共服務機構的管理水平。”

公共利益與逐利資本的調和者

基礎設施建設和公共服務設施的主要著眼點在于公共利益，而社會資本的最大特點之一便是逐利性。如何在二者之間尋求一個平衡點，并使PPP項目的社會和經濟效益最大化，是政府和社會資本雙方都需要詳加考慮的重要問題。

作為北京地鐵6號線、14號線和16號線等三個PPP項目的責任人，任宇航對本刊記者表示，地鐵是公共屬性非常強的基礎設施項目，京投公司的任務之一，便是扮演公共利益和社會逐利資本調和者的角色。

2006年，京投公司與北京首都創業集團有限公司和香港鐵路有限公司共同出資組建了北京京港地鐵有限公司（京港地鐵），這是國內城市軌道交通領域首個引入外資的合作經營企業，目前負責運營北京地鐵4號線、14號線和大興線。

京港地鐵是一個特殊項目公司（SPV），這是最典型的PPP項目運營主體搭建方式。地方政府通過SPV與社會資本建立合作伙伴關系，政府通過賦予SPV特許經營權、采購其服務及產品、合理定價或提供必要的財政補貼等方式參與PPP項目；企業資本則通過SPV為PPP項目或設施進行融資、建設或運營或提供相關服務，并獲得相應收益。

“政府不能直接派人入駐SPV，不能直接控股SPV，否則就與PPP撬動社會資本的初衷相違背。”任宇航表示，類似京投公司這樣的企業能夠在政府和社會資本之間充當一個協調者，“比如，京投公司是一家堅守公共利益的企業，雖然在京港地鐵只持有2%的股份，但京投公司能憑借這2%的股份參與京港地鐵的公司治理，向公司派駐董事。”任宇航告訴本刊記者，這與政府行政干預不同，所有的“監督管理”都是按照公司治理流程進行，符合市場原則。

梁艦也對此種方式表示贊同，他舉了個例子：“可以把城市建設投資公司、交通建設投資公司、文化旅游投資公司、環境投資公司等全部納入一個投資平臺，把這個投資平臺做大，讓它來統籌運作整個PPP項目，讓它來代表政府真正實施市場行為。”梁艦表示，這樣既能實現政企分開，讓投資平臺能夠實現市場化運作，成為一個現代化、市場化企業，有自我造血能力，同時又能把政府從繁瑣的事務中解放出來，讓政府專注于整體資源配置決策。

責編：王寅