論法治共識在農村土地改革中的構建

魏文杰

[摘 要]我國法治共識的構建歷程就是我國農村土地改革進程的縮影。農村土地改革無論是理論困境還是實踐困境從根本上來說，都是沒有確立法治共識是改革的前提邏輯的結果。無論從國家層面，社會層面還是公民層面，都必須堅持踐行法治共識。

[關鍵詞]法治；農村土地改革；共識

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）06 — 0025 — 02

農村土地問題一直是我黨面臨的重大理論與實踐問題。農村土地問題已經成為制約我國經濟、社會發展的瓶頸，關系到我國社會主義新農村建設、小康社會建設乃至整個社會主義現代化事業的成敗。“三農”問題的核心和根源也是農村土地問題。隨著我國經濟社會不斷發展，對農村土地制度進行改革的呼聲也越來越高，如何進行土地改革，運用什么來凝聚和引導土地改革成了當今的熱點問題。

一、十一屆三中全會以來，農村土地制度改革的歷程

我國農村土地制度歷經了從政策主導到法治主導這樣的思路變遷。農村改革是按照土地制度改革為主線進行的。但前兩次農村土地改革無一例外都是政策引導下的產物，尤其是十一屆三中全會土地改革的理論根源是黨在十一屆三中全會的決定，土地改革的進程在當時的歷史條件下也沒有相對完整的法律體系作支撐。當前，法治取代政策成為了黨執政興國新的理念與工具，農村土地改革有了新的契機。

（一）農村土地制度改革的政策主導時期（1978—2000）

這一時期處于新型農村土地制度的確立時期，土地改革的指導性文件一般是“中央一號文件”或者是黨的決議文件。雖然在憲法的修正案中有所提及，但也只是一語帶過，并未有完整的農村土地改革法律出臺。這一時期，黨通過政策初步構建了“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的土地制度框架。在2000年的憲法修正案中明確了土地征用可以采取征用和征收兩種形式。正是在根本性大法憲法中的規定，使得我國農村土地改革進入了新的法制時期。

（二）農村土地制度改革的政策、法制并存的時期（2000—2007）

這一時期土地承包制度在立法上予以明確規范，但中央一號文件等政策規范繼續在農村改革中發揮巨大主導作用，土地征用制度、農村建設用地制度中的矛盾隨著城鎮化進程的加快，農民收入結構變化、農民轉型等一系列因素而日益凸顯。《農村土地承包法》在2003年3月1日正式頒布實施，標志著“農村土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型土地制度正式確立。在2004年第三次修訂的《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。

（三）農村土地制度改革的法治主導時期（2007—）

在2007年通過的《物權法》為農村土地改革的法治主導時期奠定了堅實的法律基礎。2014年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》繼續深化了農村土地改革。雖然我國農村土地改革在理論劃分上進入了法治時期，但由于我國地域性差異以及法治時期的過程性差異的客觀存在，進入了法治時期既不代表法治共識被所有人接受也不代表解決了所有的問題。這一時期，法治共識已經成為黨和國家新的治理模式。法治共識取代政策、法制模式體現出自身的優越性，是最能統合改革分歧、最能為各界所認同的最大共識。改革需要法治共識，由于改革共識是針對當前和今后相當長一段時間內改革發展中的全局性和根本性問題而提出的戰略方針，是一種獲取絕大多數民眾認可的指導思想和行動準則。

二、農村土地改革的困境

黨引導農村土地改革將人民意志上升到國家意志的程序中面臨著理論問題與實踐問題。理論問題困境包含對農村集體所有權的虛位性的追問及法律的權威缺失等問題，實踐問題困境包含土地政策的“有法不依”及相應的法律權益無法落實等問題。

（一）農村土地改革的理論困境

1.農村土地改革立法缺乏權威性

在我國，圍繞著農村土地所產生的大量矛盾與利益博弈，都與相關法律不夠完善、權威有關。涉及農村土地大多適用的是土地管理法和物權法之中的一些條款，但這些條款的可操作性還有待提高。在法律實踐中，有些時候是靠地方政策運作，甚至可能是一村一政策。以農村確權頒證工作為例，據媒體報道，“十七屆三中全會提過現有的承包關系保持穩定并長久不變，因此有些地方的承包證在承包期限一欄就寫著‘長久不變’幾個字，而這在法律和制度上都還沒有具體規定”〔1〕

2.農村土地改革中土地所有權虛置

現行中國農村土地集體所有制，雖是兼顧國家、集體、農民各方利益的制度安排，但在中國的很多農村地區實際處于虛置狀態。〔2〕因而，我國農村土地改革的理論困境主要體現在對土地所有權虛位的討論上，即由于集體所有權的虛無對土地改革的理論發展產生了抑制。由于現行集體所有權利的虛化和權利主體的模糊性質，農村土地在集體所有的外衣掩蓋下，成為政府和利益既得者權力尋租的后花園。〔3〕基于農村土地所有權設置的虛位性，必須改革土地的產權制度、完善土地所有權的改革方案。

（二）農村土地改革的實踐困境

1.農村土地政策問題上的“有法不依”

在基層，人為因素導致的違法問題仍然大量存在。在現行的制度中，村集體仍然是農村基層政權的一級載體，擁有土地所有權的主體地位，享有土地所有權的法律權利，對全村土地的調整、分配、轉換和負擔等享有決定權。〔4〕雖然我國的《農村土地承包法》規定30年承包期內不允許進行土地調整，但事實上卻是“一些鄉村隨意改變土地承包關系，強迫流轉，侵犯了農民的承包經營權；有的把土地流轉作為鄉村收入的手段，與民爭利，損害了農民的合法權益；有的強行將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業經營，影響了農民正常的生產生活；有的借土地流轉之名，隨意改變土地農業用途”。〔5〕

2.農村土地改革的法律新型權益無法落實

由于農村經濟發展，農戶自身產生了分化，新型的產權關系雖然建立了，但是土地流轉市場等新型權益的無法得到有效的保護和實踐層面的認可。在當前土地所有制的框架下，農村土地承包經營權是影響農業經濟增長和農民收入的關鍵因素，也是地權是否穩定的關鍵因素。〔6〕現行的《農村土地承包法》在涉及土地流轉的法規上限制性太強，缺少自愿性的談判協調機制和利益激勵機制，這就極大的打擊了農民的積極性。

三、如何在農村土地改革中踐行法治共識

未來農村土地制度改革的方向，必須考慮現有的現實條件，可操作性以及思維上的誤區。農村土地改革的主邏輯應該是法治框架內的改革，法律是改革不能突破的底線。將法治共識貫徹到國家、社會及公民三個層面，勢必對解決農村土地改革中的理論與實踐困境，對推進農村土地改革的進程大有裨益。

（一）國家層面：圍繞樹立法律權威的法律共識

1.國家要貫徹共識樹立法律權威

《物權法》、《土地管理法》、《土地承包法》雖然奠定了農村經濟長久發展的法律基礎，但是在涉及農村土地的轉讓權、使用權、收益權、處分權方面，需要制定更加清晰的土地產權法，對使用者、轉讓者、收益者、處分者的權利義務加以明確。只有明確的產權制度，才能優化資源配置，提高農民的積極性，促進土地利用率的提高和農村經濟的發展。此外，國家還要整合土地資源，量化農民的土地財產權，制定《農村產權管理交易辦法》，完善土地監管機制。制定完善的土地權利程序法和實體法，劃分明確權利的界限，才能樹立我國的法律權威。

2.中國語境下的探究集體所有權的共識

關于集體所有權的討論，都要放在中國語境這個大前提下來討論。中國農地集體所有權的塑造實踐是一個試錯過程，其基本的行動模式是“問題—回應”，通過社會問題反映出農地所有權制度與實踐之間的沖突，通過調整相關政策回應實踐需要；在實踐中試驗新的制度規則成效，再將成熟的制度規則轉化為法律制度規則。〔7〕農地所有權形態的合理性判斷標準不應該是理想化的理論模式，而應該是能否回應中國具體歷史環境中的地權矛盾與調整訴求，能否解決面對的社會問題。〔8〕因此，大談特談集體所有權的理論問題而忽視對實踐問題切實研究是國內理論界的通病，農民要得到真真切切的實惠，而不是口惠而實不至。

（二）社會層面：增強社會組織的福利保障功能

由于我國人口基數大、農村人口多、東中西部區域差異過大等因素導致的養老保險和醫療保險制度在廣大的中西部地區并沒有得到根本性的落實。社會保障體系的建立健全是與相應的市場經濟發展水平相適應的，是一個歷時性的過程。我國有9億多農民，農村土地改革事關整個改革的成敗與中華民族偉大復興，因此，在農村土地改革中要堅持農民的主體地位，尊重農民利益，保障農民的權利。不可否認，農村土地制度改革實際上是利益的再分配，因而，在相關的社會福利保障制度的設計上應圍繞農民土地權利的實現和社會公共政策之間的平衡而展開。

（三）公民層面：農民樹立起依法保護自己土地權利的法律共識

1.農民要堅定法治信念、訴諸法律途徑解決問題

在農村土地改革中堅持農民的主體地位，尊重農民利益，保障農民的權利才是當前農村土地改革的最大共識。只有將這個共識置于法治共識的大前提下，農民的權益才能得到最大保障。無論是相對于基層政府還是征地的利益集團或者組織，農民始終是弱勢的一方，無論是動用社會資源的力量還是進行利益博弈的能力上都有很大的差異。但農民要堅定法治信念，要善于運用法律武器對侵犯自己合法權益的違法行為進行斗爭。

2.農民要提高自身素質、鍛造法治思維解決困境

農民土地改革問題，核心就是解決農民的生存權、發展權問題，農民的受教育權、就業權、土地的收益權等等都需要國家和社會凝聚法治共識并落實法治共識的成果。一方面，我國務農農民的職業化程度低，無法形成規模化經營。另一方面，非農農民希望市民化的愿望非常強烈。但是，我國農民的整體素質低是造成我國農民無法轉型和融入市民化的重要原因。因此，就農民個人而言，應發揮自身的內在作用，勤奮學習，不斷提高自身業務素質和綜合素質，提升市場化水平，增強就業能力與自主創新能力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕農村法治建設應該以土地為重點〔N〕.法制日報，2014.

〔2〕劉永佶.論中國農村土地制度的改革〔J〕.中國特色社會主義研究，2014，（01）.

〔3〕賴麗華.新中國成立以來農村土地權屬制度的變遷及改革展望〔J〕.江西社會科學，2009，（10）.

〔4〕丁任重，倪英.我國農村土地制度改革問題研究〔J〕.學術研究，2008，（01）.

〔5〕中共中央關于做好承包地使用權流轉工作的通知〔Z〕.新華社，2002.

〔6〕丁軍，劉愛軍.中國農村土地制度研究評述〔J〕.經濟，2010，（07）.

〔7〕童列春.論中國農地集體所有權〔J〕.農業經濟問題，2014，（10）.

〔8〕童列春.論中國農地集體所有權〔J〕.農業經濟問題，2014，（10）.

〔責任編輯：陳玉榮〕