湯新華

改革開放30多年來，我國民營經(jīng)濟(jì)從無到有、從小到大，在數(shù)量規(guī)模、財稅貢獻(xiàn)、擴大就業(yè)方面的作用影響不斷提升，民營經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)占有舉足輕重的地位。但是，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無論是外部環(huán)境還是內(nèi)部治理，都還存在諸多不容忽視的法治保障問題。黨的十八屆四中全會開啟了全面依法治國的新階段，按照建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，進(jìn)一步制定和實施“善法良策”，才能提升民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治保障水平，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

加強民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障意義重大

加強民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障是建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的題中之義。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)的根本標(biāo)志，就是讓市場在資源配置中起決定性作用。實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須依法建立和維護(hù)公平的市場秩序。只有建立起完備的法治保障，市場經(jīng)濟(jì)體制才能夠健康運行。民營經(jīng)濟(jì)生于市場，長于市場，與市場貼得最近，是市場中最活躍的因素。但同時，民營經(jīng)濟(jì)應(yīng)對風(fēng)險的能力總體最脆弱，對市場的公平秩序依賴性最大。這些特點，決定了民營經(jīng)濟(jì)特別需要法治保障。不加強法治保障，民營經(jīng)濟(jì)就不能健康發(fā)展，也就無從真正建立良好的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

加強民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要。我國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了一個從無到有、從禁止到開放、從不被認(rèn)可到不斷壯大的曲折、波浪式前進(jìn)過程。當(dāng)前，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正處在一個新的階段，面臨調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、上水平的挑戰(zhàn)。推進(jìn)我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心任務(wù)，主要集中在由粗放分散發(fā)展向集約集聚發(fā)展轉(zhuǎn)變，由投資驅(qū)動為主向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，由產(chǎn)業(yè)低端向高附加值環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)運營機制向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變，由量的擴張帶動向質(zhì)的提升帶動轉(zhuǎn)變。這幾大轉(zhuǎn)變，對健全完善民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律和政策體系提出了新的要求。民營經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段，正在呼喚著法治保障的改進(jìn)和加強。

加強民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進(jìn)依法治國方略，這是黨歷史上第一次以全會形式專門研究依法治國問題，彰顯了黨依法治國的堅強決心，翻開了我國依法治國進(jìn)程的嶄新一頁。貫徹落實依法治國要求，就是要將新時期黨的正確主張上升到法律層面去執(zhí)行。民營經(jīng)濟(jì)無論從經(jīng)濟(jì)管理方面而言，還是從社會管理方面而言，都是國家治理體系中重要組成部分。只有將黨的十八大和十八屆三中全會提出的“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)，都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)”“必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力”等具有劃時代意義的重要論述，體現(xiàn)在治國理政的法律體系中，落實在依法治國的執(zhí)政行為中，才能真正全面推進(jìn)依法治國。這就意味著

關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)方面的許多法律、規(guī)章都需要及時補充和修改，許多地方性政策、做法需要及時調(diào)整和規(guī)范。行政職能重新定位后，才能把以前政府對民營經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)能和政策行為，更多地上升到法治的層面，體現(xiàn)為政府職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，形成對民營經(jīng)濟(jì)的法治保障體系。

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障存在的突出問題

從1982年《憲法》規(guī)定“國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益”，到2014年黨的十八屆四中全會做出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略決策，其間國家陸續(xù)頒布實施了一系列與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，促進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，從實際操作、行業(yè)壁壘、權(quán)益保護(hù)、法治監(jiān)督和法律風(fēng)險防范方面來看，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治保障還存在以下突出問題：

重政策、輕法律，重制定、輕執(zhí)行的問題較為突出。一方面，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)立法先天不足。總體來說，我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史不長，民營領(lǐng)域很多經(jīng)濟(jì)形式和經(jīng)濟(jì)活動一直處于不斷摸索之中，加上法律本身具有滯后性的特點，導(dǎo)致法律的適用性與已經(jīng)成為國家社會經(jīng)濟(jì)重要成員的民營經(jīng)濟(jì)還存在較大差異，現(xiàn)有法律對民營經(jīng)濟(jì)的有效覆蓋還相當(dāng)不足，法律對不同經(jīng)濟(jì)成分的保護(hù)與制約還不夠均衡與對稱。目前關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)的一些法律條款還是散見于相關(guān)的法律法規(guī)中，大部分涉及民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障的規(guī)定還是停留在政策層面，這就導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)法治保障剛性不強、權(quán)威性不夠。另一方面，政策上也存在重制定、輕執(zhí)行的問題。近年來，我國促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策出臺不少，但往往存在配套細(xì)則缺乏、措施不具有剛性、督查落實力度不夠等問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行不得力，政策難以落地，造成民營企業(yè)應(yīng)享受的優(yōu)惠政策、扶持措施難以到位。

民營企業(yè)參與市場經(jīng)濟(jì)平等競爭仍然遭遇現(xiàn)實尷尬。在行業(yè)準(zhǔn)入方面，長期以來，金融、鐵路、郵政、通信、航空、冶金、石油、電力等行業(yè)和領(lǐng)域，民營企業(yè)很難介入。一些行業(yè)領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了允許外資進(jìn)入，但禁止民企進(jìn)入的現(xiàn)象。雖然《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》及其細(xì)則已經(jīng)出臺多時，但是民間投資仍面臨著玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門的無形障礙。比如，準(zhǔn)入審批條件模糊、程序繁瑣、缺乏透明度，一些地方政府在政府采購和招投標(biāo)項目中，提出“中字頭”“國字號”資質(zhì)條件，限制了中小型優(yōu)秀民營企業(yè)投標(biāo)競標(biāo)。在一些傳統(tǒng)壟斷行業(yè)領(lǐng)域還沒有實現(xiàn)“真正”的全面放開，各種“或明或暗”的民間投資準(zhǔn)入障礙還在一定程度上存在。以光伏發(fā)電為例，由于電網(wǎng)公司的壟斷和強勢地位，對光伏發(fā)電上網(wǎng)予以種種限制，使得光伏電站難以投入正常運轉(zhuǎn)。這說明，行業(yè)準(zhǔn)入限制并沒有真正被打破，民企參與公平競爭的身份仍然較為尷尬。

對民營企業(yè)司法追究與合法權(quán)益保護(hù)有失平衡。現(xiàn)實中，不管是立法、還是執(zhí)法等環(huán)節(jié)，對民營企業(yè)重“禁止”、輕“維護(hù)”較普遍，合法權(quán)益保護(hù)薄弱，有些方面近乎空白。立法上，對民營企業(yè)往往只有一般性的法律規(guī)定，而且法律條文比例和保護(hù)力度不一樣。比如民營經(jīng)濟(jì)的刑法保護(hù)中，用了很大的篇幅和力度對公有制經(jīng)濟(jì)，尤其是國有經(jīng)濟(jì)以特殊的保護(hù)，而對私有財產(chǎn)只給于一般性保護(hù)。執(zhí)法中，也往往難以顧及民營企業(yè)的特殊性。比如企業(yè)家被采取強制措施，人身自由受到限制時，國有企業(yè)往往會得到組織幫助，挑選合適人選接手，迅速恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營秩序。民營企業(yè)對企業(yè)主個人的依賴程度極高，在追究企業(yè)主法律責(zé)任的時候，往往沒有考慮企業(yè)本身的生產(chǎn)經(jīng)營問題，企業(yè)往往迅速陷入癱瘓和倒閉的困境，而此時往往又同時出現(xiàn)政府職能錯位，平時不該管的時候管得很多，此時該管的時候卻無人問津。

對民營經(jīng)濟(jì)法治保障監(jiān)督相對疲軟。相對來說，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程更曲折，經(jīng)濟(jì)活動的形式更多樣，也就更需要加強法治保障監(jiān)督。當(dāng)前，民營經(jīng)濟(jì)法治保障監(jiān)督無論是主觀上還是客觀上，都顯得相對疲軟。一些法律政策雖然已經(jīng)出臺，但是都難以發(fā)揮其實際作用，“最后一公里”的問題還比較突出。而且實際工作中，行政部門既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”，缺乏第三方評估和監(jiān)督。特別是一些部門強化行政權(quán)力的傾向比較普遍，存在“重政府權(quán)力、輕政府責(zé)任，重企業(yè)義務(wù)、輕企業(yè)權(quán)利”的傾向。政府部門之間多頭管理，也造成行政執(zhí)法職能交叉重疊。對民營企業(yè)的管理涉及多個部門，部門之間職能交叉，造成行政執(zhí)法不規(guī)范、效率低，致使部門權(quán)力利益化，部門利益法制化，各種規(guī)章不能相互銜接。

民營企業(yè)法律風(fēng)險內(nèi)控機制仍較為薄弱。當(dāng)前，中小微民營企業(yè)，特別是小微民營企業(yè)，法律風(fēng)險內(nèi)控機制缺乏。一些企業(yè)主法律意識不強，很多企業(yè)的法務(wù)部門形同虛設(shè)，甚至根本就沒有專職的法律顧問。據(jù)有關(guān)部門對某省450家民營企業(yè)抽樣調(diào)查顯示，85%的企業(yè)聘請了法律顧問，但在這些聘請法律顧問的企業(yè)中，只有40%的企業(yè)一般會在日常經(jīng)營決策中咨詢法律顧問意見;32%的企業(yè)僅在重大決策上咨詢法律顧問;有28%在經(jīng)營決策中不咨詢法律顧問意見，僅僅在企業(yè)出現(xiàn)訴訟糾紛時才征詢法律顧問意見。法律風(fēng)險管理相關(guān)部門運轉(zhuǎn)投入的資金少。90%的企業(yè)法律風(fēng)險管理投入不足實際支出的0.02%，而且其中以大型企業(yè)為主，廣大的中小企業(yè)的法律風(fēng)險防范支出就少之又少，而美國企業(yè)支出的平均法律風(fēng)險防范費用占企業(yè)收入的1%。同時，由于缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理思維，一些民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清風(fēng)險一直存在，公司財產(chǎn)與民營企業(yè)家私有財產(chǎn)區(qū)分不明，給很多民營企業(yè)帶來巨大法律隱患。

完善民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障的建議

完善民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障，要把樹立和維護(hù)憲法法律權(quán)威放在重要位置，堅持科學(xué)立法、從嚴(yán)執(zhí)法、公正司法、全民守法，依法保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)主體財產(chǎn)不受侵犯、保護(hù)民營企業(yè)經(jīng)營不受干擾、保護(hù)企業(yè)家的人身安全和致富名譽不受損害。同時，要加強對民營企業(yè)出資人的教育引導(dǎo)，幫助他們增強法治意識，誠實守信、依法經(jīng)營、公平競爭、誠信納稅，積極履行社會責(zé)任，樹立良好社會信譽和自身形象。

在憲法中進(jìn)一步明確民營經(jīng)濟(jì)的地位作用及對民營經(jīng)濟(jì)的法律保護(hù)。建議對憲法進(jìn)行修改，將黨的十八屆三中全會提出的“兩個都是”（公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)）、“兩個同樣”（公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯）和“三個平等”（權(quán)利平等、機會平等和規(guī)則平等）作為憲法修正案的內(nèi)容，并將“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式”寫入憲法。

加快形成系統(tǒng)配套的保障民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系。一是清理不適應(yīng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的陳規(guī)舊法，化解法律沖突。要加強法律平等保護(hù)，比如，對刑法中因不同所有制歧視造成的罪名、量刑幅度等條文進(jìn)行修改，對民營企業(yè)家的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行平等有效的刑法保護(hù)。二是制定和完善民營經(jīng)濟(jì)法律體系。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，把中央一系列指導(dǎo)性文件精神上升為立法的內(nèi)容。同時加強有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)建設(shè)，鼓勵、支持條件成熟的地方制定出臺《民營經(jīng)濟(jì)保護(hù)條例》，從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)幾個層次制定和完善民營經(jīng)濟(jì)法律體系。三是為不同所有制企業(yè)營造公平統(tǒng)一的法治環(huán)境。堅持“非禁即入”“非禁即許”的原則，盡快依法制定省級有關(guān)行業(yè)負(fù)面清單，積極引導(dǎo)民營企業(yè)進(jìn)入負(fù)面清單外的行業(yè)和領(lǐng)域。四是在法治軌道上推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將混合所有制企業(yè)確定為我國大企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展一批具有很強國際競爭力的混合所有制大企業(yè)，將那些仍處于競爭領(lǐng)域、且符合條件的國有大企業(yè)集團(tuán)盡快改造成混合所有制企業(yè)。

按照法律適用平等的要求實現(xiàn)司法公正。堅持國有企業(yè)與民營企業(yè)等各類市場主體訴訟地位平等、法律適用平等，為各種所有制經(jīng)濟(jì)提供同等司法保障。要牢固樹立平等保護(hù)理念，堅持依法獨立公正行使審判權(quán)，依法平等保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益;依法懲治擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序、制售假冒偽劣產(chǎn)品、破壞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等違法犯罪行為，為民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供安全有序的法治環(huán)境;依法審理涉及民營企業(yè)的金融借款、融資租賃、民間借貸等案件，依法支持民營企業(yè)多渠道融資;依法保障民營企業(yè)積極參與企業(yè)兼并重組，統(tǒng)一法律適用規(guī)則，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境;要建立嚴(yán)格科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督機制，嚴(yán)格責(zé)任追究，切實保障民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益和政治上的民主權(quán)利，避免侵犯民營企業(yè)合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

依法發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的積極作用。在有效治理社會的過程中，社會組織發(fā)揮著不可替代的作用。黨的十八屆四中全會指出，要支持和培育現(xiàn)代社會組織的發(fā)展，要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作為團(tuán)結(jié)民營經(jīng)濟(jì)的重要社會組織和載體作用，為會員企業(yè)提供技術(shù)交流平臺，為他們在法律咨詢輔導(dǎo)和法律風(fēng)險防范方面提供幫助。建議全國人大盡快研究出臺《商會法》，明確商會組織，包括行業(yè)協(xié)會商會、地域性商會的性質(zhì)、職能、權(quán)益和任務(wù)，提高社會組織自律，重點發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會等社會組織在為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法治保障四方面的結(jié)構(gòu)性支撐作用：用社會組織的力量強化對政府權(quán)力的制約、避免不良的干預(yù)，增進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)主體參與立法和社會治理的能力和監(jiān)督作用;促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域多元群體的權(quán)益實現(xiàn)和保障;促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)積極參與的市場經(jīng)濟(jì)自由競爭秩序形成;對法律法規(guī)還沒有明確的地方，以行業(yè)協(xié)會商會公約、章程等方式進(jìn)行糾補。

引導(dǎo)民營企業(yè)守法誠信經(jīng)營。要在全民守法教育中，引導(dǎo)民營企業(yè)家和職工，積極自覺參與到培育和踐行社會主義核心價值觀的教育活動中來，增進(jìn)民營企業(yè)的社會誠信度，培育民營企業(yè)自身守法意識。加強企業(yè)法治建設(shè)，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度依法制定并不斷完善公司管理制度，通過法律規(guī)范和引導(dǎo)實現(xiàn)家族制與現(xiàn)代企業(yè)制度有機結(jié)合。建立重大決策法律論證制度和企業(yè)法律顧問制度，形成完善高效的法律服務(wù)體系;建立健全企業(yè)法制學(xué)習(xí)、宣傳、教育、培訓(xùn)制度;加快建設(shè)社會信用體系，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，規(guī)范市場秩序，降低交易成本，增強經(jīng)濟(jì)社會活動的可預(yù)期性和效率，用硬措施營造公平競爭的市場環(huán)境，為民營企業(yè)的成長拓展空間，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展搭建更廣闊的平臺。

（作者系中共湖南省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長、省工商聯(lián)黨組書記）