新常態下，政府的錢“去哪兒了”

岳德亮　段續　王政　魏董華　劉林

2013年增長10.1%，2014年增長8.6%。

隨著中國經濟發展進入新常態，涉及13億成員柴米油鹽的“國家賬本”，也由2位數增長進入1位數增長的階段。

同《政府工作報告》一道，政府預算草案報告3月5日登臺亮相，從這個賬本里面，能讀出政府可以獲得的資源，能讀出政府活動的范圍與方向，能讀出政府活動的目的和效果，能讀出國家運行的可持續性。

2015年，這20多萬億元怎么花？買柴、買米，還是買油、買鹽？如何過好“緊日子”……作為13億家庭成員中的一分子，你不能不知，不可不察。

75張報表，4本賬，中國政府開啟依法理財、陽光理財的新時代

兩會期間，從全國人大代表的駐地，可以看到大家拿到的政府預算材料包括兩部分內容：預算草案和預算報告。

預算草案包括一系列報表與說明，國務院提交全國人大審查的2015年政府預算草案，分全國財政收支匯總表、一般公共預算表、政府性基金預算表、國有資本經營預算表、社會保險基金預算表、其他報表等6大類，共計75張報表。

預算報告則是對預算草案的關鍵數據、主要財稅政策和代表所關注的信息作出概括、提煉，由國務院委托財政部向代表大會提交，便于代表更好地閱讀和理解預算。“預算草案和預算報告相配套，一目了然，對代表審議幫助很大。”全國人大代表、浙江奉化滕頭村黨委書記傅企平說。

“值得注意的是，今年是新預算法落地的開局之年，新預算法的精神在政府預算報告中有充分的體現。”全國人大代表、安徽省常務副省長詹夏來說。

2015年1月1日，歷經10年修改、4次審議的，有著“經濟憲法”之稱的預算法，正式開始實施。新預算法中的一大亮點是“全口徑預算管理”，2015年預算報告就按照相關規定，完整報告了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算4大本賬的收支情況。報告還專門對幾本賬之間的“銜接情況”作了說明，比如將地方教育附加等11項基金收支轉列為一般公共預算，將中央國有資本經營預算收入調入一般公共預算，用于保障民生支出的比例進一步提高。

除了收支大賬外，預算報告還增加了大量收支分析解讀。在報告2014年預算收支情況時，專門有一段文字對一般公共預算收入增速進一步放緩的原因進行梳理分析，這在去年的預算報告中是沒有的。在報告2015年預算安排時，又從適當擴大財政赤字規模、實行結構性減稅和普遍性降費、加大盤活財政存量資金力度、保持一定的政府投資規模4個方面，清楚地解釋了“繼續實施積極的財政政策并適當加大力度”的要求。

預算決議在預算報告中得到充分體現。在2014年中央和地方預算執行情況板塊中，“落實全國人大預算決議情況”列在首位，去年列在首位的是“加強和改善財政宏觀調控情況”。這一變化，無疑呼應了新預算法把“上一年預算執行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求”列為人大審查重點之首的規定。“原來的支出項目如果改了用途，是要有說法的！”全國人大代表劉群說。

在新預算法背景下，這份報告同你的聯系將更緊密。如果你是一位普通公民，預算公開將成為新常態，預算收支、財稅政策的制訂與執行，將進一步影響你的衣食住行、上學看病；如果你是一位人大代表，無論會上還是會下，接觸、審查、監督預算的職責將成為新常態；如果你是一位政府干部，你的行政支出、權力行使嚴格按照人大批準的預算執行將成為新常態；如果你是一位企業人士，這份報告同你的經濟發展預期、生產經營安排更加緊密，依法征稅、應收盡收、不收“過頭稅”將成為新常態。

“錢袋子”收入降了，“緊日子”來了，民生投入怎么辦

因為要“量入為出”，也就有了預算的編制。首先要預測一年內能夠籌集到多少收入，才能根據財力多少、工作需要確定支出。

隨著中國經濟發展進入新常態，財政收入由年度2位數增長進入1位數增長的新階段。財稅專家認為，在現行稅制下，隨著經濟增速放緩，財政收入增速的回落幅度將更大。報告預計，2015年的全國一般公共預算收入是154300億元，增長7.3%，這一增速較2014年的8.6%，又降了1.3個百分點。

不過，許多代表委員注意到，盡管財政收入增速趨緩，但各項重點支出剛性增長、規模持續擴大。在報告“2015年財政政策”板塊中，第一句話就是“2015年繼續實施積極的財政政策并適當加大力度”。

財政部財政科學研究所所長劉尚希說，政策性和經濟性減收疊加，財政支出剛性化加強，過“緊日子”將是政府財政的新常態。“從心態與實際工作上，我們都要做好過緊日子的準備，不該花的錢，一分都不能亂花，把錢都用到刀刃上。”全國人大代表、安徽省銅陵市市委書記宋國權說。

報告提出，2015年全國一般公共預算支出171500億元，增長10.6%。其中中央一般公共預算支出81430億元，增長9.5%，主要用于教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育、農林水、節能環保、住房保障、文化體育與傳媒、交通運輸、一般公共服務等方面支出。

“預算報告中的這些支出，呼應了政府工作報告中提出的‘織密織牢民生保障網，增進人民福祉’的要求。”全國人大代表、

康集團董事長戴天榮說，“雖然財政收入增速放緩，但改善民生的事業不能放緩。”

對比數字，2015年全國一般公共預算支出的赤字達16200億元，赤字率達2.3%，而去年是2.1%。全國政協委員賈康說，在有保有壓的原則下，赤字率的提高沒有什么問題，從結構調整的優化方面，財政顯然有更多的東西要承擔，包括大量民生事項。

賈康認為，財政支出中，應該把可用的空間盡可能用起來。報告中提出要“盤活財政存量資金”，將清理出來的結轉結余資金，統籌用于經濟社會發展的重點領域。“過去長期以來，不少財政資金躺在銀行睡大覺，今年預算報告強調了‘花錢要問效、無效要問責’，特別是強調對重點民生支出的績效評價，財政資金閑置浪費情況將成為歷史。”山東省一位全國人大代表說。

全國人大代表、重慶市工商聯副主席袁志倫認為，越是緊日子，越要精打細算。“報告有許多有關精準預算管理的表述，相信財政的錢肯定會花得更加合理，真正用在事關百姓切身利益的刀刃上。”

報告通篇貫穿了“改革”這一主線

現代預算制度中，政府任何行為都是建立在財政預算基礎之上，預算方面的變化，直接體現了政府向現代治理體系轉型的努力。從錢“去哪兒了”，可以看出全面深化改革的鮮明信號。全國人大代表、山東省財政廳廳長于國安注意到，預算報告共三部分，通篇貫穿了“改革”這一主線。

第一部分“2014年中央和地方預算執行情況”的板塊中，首先從預算管理制度、稅制、建立事權和支出責任相適應的制度三方面，向全國人大報告了過去一年的財稅改革情況。

在過去一年間，許多改革已取得突破性進展。比如2014年《政府工作報告》中提出的“提高一般性轉移支付比例，專項轉移支付項目要減少1/3，今后還要進一步減少”正在實現，專項轉移支付項目在由2013年的220個減少到2014年的150個左右后，又減少到現在的100個左右。專項轉移支付對地方配套的壓力以及“跑部錢進”的情況，有了大幅減少。

第二部分“2015年中央和地方預算草案”的板塊中，突出了財政支出政策如何保障教育、科技、社保、醫藥衛生、農業、生態環保等重點領域改革的情況。

“你可能會問，財稅體制改革要求教育經費支出與所占GDP的比例脫鉤，那么，政府工作報告在回顧去年工作中，為什么又提到4%？”一位研究財政政策的專家說，“因為相關改革尚待推進，財稅體制改革是一個總的引子，幾大脫鉤事項的改革將隨著對一些部門法律法規的修改，陸續推進。”

第三部分“認真貫徹新預算法，做好2015年財政改革發展工作”，專門對財稅體制改革進行了詳細的闡述。

預算改革中，加強地方政府性債務管理最受關注。隨著房地產開發等傳統投資增速回落，土地出讓金增幅的下降以及地方政府融資平臺公司的逐漸退出，地方政府性債務風險問題不容忽視。全國政協委員、中國東方資產管理公司原總裁梅興保說，從第三部分可以看出，國家在規范一些地方發債行為，對發債主體、發債用途和償債能力都作了規劃，這讓他感到很欣慰。

預算報告還顯示，消費稅改革、資源稅改革都動起來了，營改增擴面也到位了，2015年將是稅改大踏步前進的一年。

在預算報告改革話題的背后，是中央確定的經濟生態領域8個具有“四梁八柱”性質的綜合性改革方案，目前除財稅體制改革總體方案已經通過，深化國資國企改革、完善金融市場體系、深化科技體制改革、深化農村改革、構建開放型經濟新體制、生態文明體制改革、深化住房制度改革等7個方案仍待出臺。

然而，財稅體制改革，這一中國改革路上難啃的“硬骨頭”，在新常態下已邁出了基礎性的第一步。