高沖突國家的投資安全

蔣姮

根據國際經濟學上資源詛咒理論，越是資源豐富的國家，國內沖突越是激烈，經濟越是落后。那些碩果僅存的資源豐富且社會穩定的國家，早被西方資源巨頭占據。所以我國資源驅動型海外投資自然也更有可能落地在沖突高的高風險國家

近年來，一些曾被我國企業認為具有地緣政治優勢而投資踴躍的高沖突國家正轉化成高風險投資地區，比如緬甸密松電站項目就是典型案例。“資源詛咒”效應下，在很多國家，來自自然資源的金錢往往與貧困、沖突和腐敗相連。中國不少資源類投資項目在這些國家和地區經營需要直面因社會沖突而帶來的許多額外的投資風險。

我國傳統的海外交往模式過于依賴高層，導致對其他利益相關者的了解和重視不足。公共關系處理上這種不平衡的狀態，很容易在當下全球反政府民主風潮的動蕩形勢下無意中卷入沖突的漩渦，成為高沖突國家政府自身善治缺失的替罪羊，不但使投資企業的人員、資產和機構面臨巨大安全威脅，而且損害國家形象。因此，高沖突國家的投資風險亟需深刻審視并加緊管控。

中企海外投資為何頻頻遭遇“高沖突”雷區

事實上，高沖突國家并沒有統一的定義。根據聯合國全球契約《在受沖突影響與高風險地區負責任商業實踐指南》，“受沖突影響”和“高風險地區”包括四類：

一是目前并沒有經歷嚴重的武裝暴力，但政局和社會仍不穩定，并且存在一系列可能構成未來動亂爆發的因素；二是目前嚴重暴力沖突不存在，但有關于人權、政治和公民自由的損害問題受到關切；三是當前暴力沖突，包括內戰、武裝起義、跨境戰爭和其他類型的有組織暴力，正在發生；四是當前在從暴力沖突向和平進程轉化，這個過程有時被稱作“沖突后”時期，然而在這個時期，局勢依然高度不穩定并易回到暴力沖突狀態。

國內學者張中元的量化研究結果顯示：越是政府治理差的高沖突國家，中國企業投資越是多，呈現出一種正比的關系。直到近年來，我國企業對高沖突國家的高風險才開始有了真正深刻的認識。以利比亞、敘利亞、蘇丹、埃及、緬甸等國家為代表，不少曾被我國企業認為其地緣政治優勢能抗衡沖突風險而投資踴躍的高沖突國家，已經實實在在轉化為高風險地區，給投資項目的存續、投資機構和人員的安全帶來顛覆性風險。

那么為什么中國企業海外投資會頻繁地遭遇沖突風險呢？這首先與我國海外投資的產業結構有關。我國海外投資的一個顯著特點是投資存量在自然資源行業高度集中。根據2011年的統計數據，能源和電力業占據了將近一半（1022億美元，占總額的47%），其次是采礦業（28%）。能源、電力和采礦等自然資源業總計占了中國海外投資的四分之三。

根據國際經濟學上資源詛咒理論，越是資源豐富的國家，國內利益格局越是復雜激烈，經濟越是落后，民生和環境的潛在壓力也越是巨大，容易引起社會沖突。而那些碩果僅存的資源豐富且社會穩定的國家，如加拿大、迪拜等，早被西方資源巨頭占據，我國企業很難大規模進入。所以我國資源驅動型海外投資自然也更有可能落地在沖突高的高風險國家。比如2011年，因為軍政府獨裁而號稱為“東南亞看不見的國家”的緬甸，竟高居我國海外投資目的地國的第十一位。

同時，在經歷了上世紀70年代的資源危機，80年代和90年代的環境和社會危機后，全球輿論和社會價值觀開始抵觸資源業，導致資源開發業在全球范圍內遇到了空前的社會沖突危機。隨著全球金融危機帶來的全球政治和社會動蕩，資源詛咒效應更是凸顯。以在利比亞、敘利亞、蘇丹、埃及、緬甸等國所遭受的巨大損失為代表，我國資源業海外投資的社會沖突風險問題正成為我國海外投資中面臨的首要挑戰之一。

其次，是中國海外投資區域結構高度集中問題。無論流量還是存量上，亞洲地區一直占有中國海外投資的主要份額。近幾年，國內對非洲的投資也迅速增長。

這是因為我國處于工業化中期并正在向后期過渡，工業基礎雄厚，部門齊全，部分行業產能嚴重過剩，需要優化產業結構、轉移過剩生產力。這與目前亞非大多數處于工業化初期階段的發展中國家的需求，正是互補。但這些國家中恰恰有許多是高沖突國家，典型的是緬甸、柬埔寨、老撾、巴基斯坦、安哥拉、蘇丹、利比亞、敘利亞、埃及、剛果金等。在2010年，中國對外直接投資存量排名中，中國對典型的高沖突國家緬甸的投資排在第12位。如果不算對三大自由港的投資，則排名在第9位。

第三，高沖突地區經濟不發達，政治腐敗、利益爭奪激烈，但往往資源豐富，基礎設施亟待大規模開發，與我國產業優劣勢有較大匹配性。而且高風險之下，去當地投資的企業不多，競爭激烈度不高，利潤高。總體上看，以下三個方面對中國企業誘惑尤為巨大。

一是準入門檻較低。西方發達國家目前對于資源高度重視，無論是在直接進口，還是在海外投資方面都對中資企業有著嚴格的限制。比如說因“國家安全”原因遭到美國國會否決的中海油收購美國優尼科石油公司案。與此相對應的是，隨著全球能源問題的加劇，各發展中國家正在大力尋求外資開發其大量未開發的資源，借此獲取經濟發展的資金、技術。以非洲國家為例，外資投資已經成為當地經濟發展的主要推動因素。北非、拉美等國為了吸引外資大都采取了類似我國改革開放初期實行的各種優惠政策（包括稅收減免、基礎設施建設以及簡化生產經驗程序等）。

二是西方排擠效應。一百多年前就開始了海外擴張的西方跨國公司對海外優質資源市場早已先行占據，特別是在能源基建等領域。同時在西方發達國家中，“中國威脅論”仍大有市場，許多西方政客往往出于各種目的，對中資企業正常的經濟投資也大加批判，將其與中國威脅論扯上關系。而在民間，西方民眾在一定程度上對于中國的崛起還抱有偏見，同時“中國制造”在全球市場的價格競爭力導致了許多西方企業的衰退，這也導致了一些西方民眾、商人反感中資企業，更有甚者會在一些反華分子的慫恿下采取極端手段。最典型的莫過于發生在西班牙、意大利的燒毀中國鞋子的事件。

三是高層戰略互動。早在新中國成立之初，出于意識形態等方面原因，中國向非洲、拉美以及東南亞地區進行了長期大規模的經濟援助。中國接觸這些受沖突影響的國家的事務是基于中國外交政策的某些核心原則，特別是不干預別國內政原則，在地緣政治上有一定的傳統優勢。

海外投資的高沖突風險已進入高發期

研究認為，高沖突國家未來可能步入風險高發期，在某些地區沖突風險可能一觸即發，這有國際經濟、技術、政治、規制等多方面的原因。

一是全球經濟形勢的影響。發展中國家受金融危機的沖擊遠大于發達國家。發展中國家社會發展基礎薄弱，社會保障體系不健全，貧困現象嚴重。發展中國家除了面臨西方轉嫁經濟金融負擔外，還面臨信用緊縮、外國直接投資下降、官方發展援助減少，資源產品價格下跌等困難。出現大批失業者和非正規就業者，貧困人口激增，赤貧現象日益嚴重，社會治安持續惡化。金融危機演變為社會危機的最直接因素，通常是企業倒閉、裁員所導致的失業問題。國際勞工組織估計，受金融危機沖擊，全球失業人口僅2008年一年就新增2000萬。全球經濟持續低迷，導致貧困人口不斷增多，爆發更大規模的社會危機難以避免。據一些國際智庫的研究，未來5年可能是全球第三輪民主浪潮洶涌政局動蕩的五年。

二是全球信息技術發展的影響。目前阿拉伯之春等全球政治動蕩，以及緬甸等國看似突然的民主轉身都非偶然，而是傳統與非傳統安全因素交織，固有內外部矛盾長期累積，在新的信息技術革命浪潮激蕩下的必然結果。社交媒體的興起使得個人可以通過各種客戶端輕易組建個人社區，并實現信息即時分享，草根力量迅速崛起，對高沖突國家往往比較腐敗的政府，形成了強大的沖擊。

三是全球治理環境的變化。研究顯示，金融危機之后全球規則體系悄然發生了重要變化，我國海外投資企業成為全球治理的焦點之一。從美國反海外腐敗法的執法情況看，跨國公司在華企業成為焦點，2008年在全球查處的共計35項FCPA案件中有5項涉及中國，占比14%。2009年共計44項案件中有10項涉及中國，占比23%，2010年的數據看，占比將近30%。美國雖1977年就制定了《反海外腐敗法》（FCPA），但近兩年來通過創新執法理論和執法手段，大幅強化了法律執行的力度，無論是立案件數還是處罰金額均大幅上升。為了支持法律的執行，2010年7月美國新出臺了《多德·弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，規定一旦舉報跨國公司違規情況被證實為真實，告密者將得到跨國公司罰金的10%-30%作為獎勵。這一新的檢舉獎勵規定很快帶來了美國證交會更多的執法訴訟，其效果在未來還將不斷凸顯。

四是風險認識能力的欠缺。近幾年，我國已經有中交、中建、中國地質工程等至少13家大型企業因為在一些高沖突高風險國家的項目中被世界銀行認為有腐敗、欺詐、操縱競標等行為而進入世界銀行黑名單，制裁期2-8年不等，但這并未在企業界引起足夠的重視和探討。金融危機之后隨著一些主要國家不斷出臺新的法規和執法舉措，國際規制環境發生了很大變化。根據國際四大會計師事務所之一的安永公司連續5年的調研報告顯示，其中4年，由于全球規制環境變化導致的合規風險都被大多數全球公司列為十大風險之首。但中國公司只將這類風險列到第七位，說明尚未高度重視新型風險，但是認識不到風險可能正是最大的一個風險。

化解高沖突地區投資風險四大利器

在高沖突地區經營，任何企業都會面臨更多難以解決的困境。然而，中國實施“走出去”戰略只有十余年時間，仍處于初級階段，對海外投資環境存在的問題和風險缺乏全面的了解和應對經驗，對高沖突地區復雜的風險更是應對無力。但西方跨國公司在一百多年前就進入了這些國家，積累了更多的經驗教訓，值得我們深思和參考。其方法就包括采納包容兼顧的用工政策，以促進族裔和社區間的融合；制訂針對“經濟金字塔底層”的商業戰略，以增進人權、勞工、環境和反腐敗方面的最佳實踐；建設真正有利于當地社區發展的基礎設施，以促進社區發展；給予弱勢群體和受沖突影響的人群特別考慮，以創造就業機會和促進社會公平等等。

首先，化解高沖突地區投資風險的第一大利器就是提前制定投資利益的分配機制。在中緬密松水電站項目中，克欽中央委員比薩在媒體公開表示：“2011年引發沖突的太平江和密松等中國水電站問題，是因為在克欽的地盤上修電站，根本就沒有問過我們的意見，也沒有給我們利益的打算?？藲J地區的事情很復雜，外國企業不能只依靠緬甸政府做事，而把克欽拋到一邊。”緬甸軍政府對中國在緬北投資利益的獨斷分配，最終令中國投資企業被視為造成不公的共謀及不公行為的受益者。

因此，企業在投資高沖突地區、面對投資利益分配問題時，可以參考聯合國全球契約在《在受沖突影響地區負責任投資指南》中推薦的案例和經驗，在確定投資項目地的管轄權歸屬后，與擁有管轄權的政府進行一段時間內的協商，為地方和中央政府留出足夠時間解決有關利益分配協議的重大法律和政治問題；同時與地方政府就公開透明和保護人權等方面做出共同承諾；并將向地方政府支付的基礎設施和能力建設的資金向公眾公開，通過澄清和政府機構之間的關系，降低企業投資風險。

其次，在投資高沖突地區時必須重視企業信息披露。在利益爭奪劇烈的情況下，緬甸軍政府一直以來采取對言論和資訊高度管制的辦法，被一些西方國家稱為“東南亞看不見的國家”。在密松水電項目問題上，中方掠奪緬甸資源的一些說法最能挑動緬甸民眾情緒。同時民眾也對密松電站對周邊生態環境的影響，以及密松大壩的安全問題，多有憂慮。然而直到密松水電站項目開工儀式后，緬甸軍政府才允許媒體對其進行非常有限的報道。在當時的情況下，中國投資企業沒有提前披露相關信息，發生爭議后也沒有進行有效的澄清和解釋，各類誤解因而越積越深，最終導致了沖突的大爆發。

緬甸民間對包括來自中國的外國投資項目整體上有怨氣，這主要是因為軍政府大肆攔截了跨國投資給當地少數民族帶去的利益，使得企業背上黑鍋。因此，在法律和商業限制范圍內，企業應提升與東道國政府關系的透明度，澄清誤會、削減怨恨；可以建立正式的申訴程序讓受影響的相關方可以向企業反映問題，以應對由不滿引起的問題和因暴力誘發的犯罪，同時及時掌握沖突情況，適時緩解風險。

透明的底氣來源于合規反腐，腐敗包括行賄受賄、回扣、勒索、保護費、疏通費、詐騙、洗錢、政治和慈善捐款貪污等形式，有計劃、有步驟的長期腐敗行為往往會加劇群體間的不滿。應完善并認真實施企業合規內控制度，建立針對具體賄賂問題的詳細合規政策，設置健全的合規管理程序，將選擇當地承包商的招投標程序透明化，合規反腐制度也應適用并宣講于企業的合同方，包括政府、當地供應商、合資伙伴、代理商、社區組織等。

第三個化解風險的有效方法就是建立社區溝通協商機制。我國企業之所以沖突意識淡薄，主要是因為國內的投資環境、政局以及利益格局都比較穩定，利益爭奪較少呈現極端暴力狀態，政府往往成為各利益相關方的交匯點和穩定器。在國際經營經驗不足的情況下，我國企業習慣于將國內“重上層路線”的經營模式搬到海外，有些企業一味重視與政府關系，卻忽略了與非政府組織、媒體等重大非政府利益相關者打交道。

在沖突國家，社區和媒體中的很多人擁有強大的社會影響力和公信力，與西方媒體、國際機構之間保持著密切的聯系，使得在這些國家投資和經營的企業長期面臨來自勞工、環保和人權方面的實際壓力與監督，成為社會利益制衡機制中不可或缺的重要一環。如Bank-Track就專門跟蹤私營銀行的運營和對社會及環境的影響；Bankwatch專門監視中歐和東歐地區的公款；雨林行動網（RAN）專門抗議花旗銀行向破壞熱帶雨林的活動提供資金。

有資料顯示，對密松水電站建設反對聲音最強的群體不是直接受大壩影響的當地村民，更多的是集中于仰光、內比都，以及泰緬邊境的人士，其中包括政府內部各方派系、民盟在內的各種緬甸反對派勢力和非政府組織。自2008年后，不斷活躍起來的緬甸民間組織，借助水電環境議題，尋求政治體制上的變革。比如緬甸非政府組織“緬甸生物多樣性與自然保護協會”曾公開了一份密松大壩環境影響評估報告，被西方輿論認為是緬甸政府被迫擱置密松大壩的關鍵因素。這份報告的英文全文被另一非政府組織“緬甸河流網”的網站刊載，進一步助長了緬甸民間的反壩情緒。而緬甸全國民主聯盟（NLD）領導人昂山素季在2011年8月發表一份《伊洛瓦底請愿書》，呼吁中緬雙方重新考慮水電建設事宜，也將反對風波推至高潮。

外部利益相關者也卷入其中。據美國的維基揭秘網站，美國向阻撓密松壩項目的團體提供了資助。美國的一條外交電報顯示，美國駐仰光大使館資助了緬甸的一些公民社會團體，后者迫使政府暫停在伊洛瓦底江建設一座引人爭議的中國大壩。

不同利益集團各自有不同的政治訴求，在其通過密松電站擴大影響力的同時，沖突不斷升級。在緬甸新的民選政府上臺后，為了取悅民意，首先拿民意反對意見較大的項目開刀。2011年9月30日，密松電站項目最終成為軍政府的替罪羊。緬甸聯邦議會宣布吳登盛總統在其任內（至2015年），擱置該項目，稱：“緬甸政府是民選政府，因此，我們必須注意人民的意愿，我們有義務把重點放在解決人民的擔憂和顧慮?！?/p>

因此，在當地多利益群體之間關系緊張的局勢下，我們建議企業應建立主動和兼容并包的利益相關方協商制度，主動與有關民間組織和國際組織互動。投資企業可以更多依靠當地商會、媒體、非政府組織、民間社會組織等民間渠道，宣傳中國和平崛起和促進雙贏的海外投資方針，更多披露中國在緬甸的援外情況、企業社會責任履行情況，特別是拆遷補償的具體情況，通過加大社區溝通與協商，促進中國帶去的利益更多延伸到民間，避免成為各種勢力相互攻訐之下的替罪羊。

第四，投資海外的企業要更加重視公益項目的建設。目前企業社會責任運動已經發展成為全球性的運動，被看作可持續發展的重要基礎和有效渠道，其標準化和規范化進程明顯加速，引起了各國政府和公眾高度關注，甚至出現泛政治化傾向，成為國家之間利益博弈的工具。在密松水電站項目中，中國公司在企業社會責任方面有不少經濟投入。包括組織緬籍技術人員赴國內開展水電工程培訓，向難民和壩區移民捐贈以幫助解決實際困難，幫助修建公共設施等。但善意的社會投資項目被指責為削弱了當地政府提供基本服務的角色定位，一些當地人甚至認為我國企業根本沒有履行社會責任，這與企業的努力有很大出入。

造成這些問題的主要原因是企業社會責任戰略線條粗泛，公益項目設計、實施沒有與企業的經營特點、當地國情充分結合。比如我國企業在緬甸建設的外形精美但外觀一致的拆遷安置房，就因為不符合緬甸人追求房屋外形差異化的審美傳統和文化，不盡為當地人所接受。

企業社會責任不僅僅是“出錢”，更應該是怎么“出錢”的問題。因而，社會項目的實施應采取與其他業務操作同樣嚴格的標準，項目的設計與實施涉及社區信息和社區開發技能等專業問題，需要以專業的社會溝通和調查工作為前提，以社區沖突管理工具為抓手。社區項目應成為與利益相關方溝通的平臺。