民間商會十年嬗變

李秀江

梳理十余年來中國民間商會研究發展的脈絡，才能找到新時期民間商會改革的突破口

20世紀70年代未和80年代初，大多數由政府部門組建的行業協會是主管機關的附屬物，被稱之為“二政府”，顯然無法發揮社會組織在國家治理中的應有作用。20世紀90年代以后，隨著民營經濟的蓬勃發展，真正意義的民間商會開始產生和發展。同時，對于民間商會發展的理論探討和實踐探索也隨之愈發深入。

本刊近期采訪了“中國民間商會論壇”發起人之一，無錫民營經濟和民間組織研究所所長浦文昌，他認真梳理了過去十余年來，商會研究領域已經達成共識的一些問題，以避免在今后的研究中重復討論，出現“原地打轉”“炒冷飯”現象，并就行業協會商會下一階段應有的突破和發展提出了有益的建議。

研究的意義在于指導實踐

《中國民商》：“中國民間商會論壇”應該是最早、最權威的研究民間商會的民間組織，創辦初衷和特點是什么？

浦文昌：中國民間商會論壇始于2001年。在1990年代末和新世紀初，由民營企業自發組建的行業商會（協會）發展，以及體制內協會去行政化改革轉型還處于起步階段。當時，民間性行業商會除溫州發展迅速外，全國各地均在醞釀之中，如無錫市到2000年時還只有十幾家民間性的行業商會。

2000年10月，在國務院發展研究中心吳敬璉教授支持下，我們成立了“市場經濟和民間商會”課題組，目的是通過研究和實踐促進無錫市民間商會的改革發展。吳敬璉教授和全國政協原常委陳清泰主任是課題組的顧問，課題研究具體工作由我主持。

課題組成立以來，先后對民間商會的性質定位和職能、法人治理、改善商會法律環境、政府行政體制改革與行業組織發展、商會立法，以及行業協會商會在經濟轉型中的作用等問題分別組織專題討論，陳清泰、樓繼偉、李劍閣、吳曉靈、保育鈞、江平及已故著名社會學家陸學藝等知名專家學者都先后參加過討論，法國、德國、歐盟、新加坡等外國商會以及臺灣地區的學者和商會代表也多次參與交流。大家覺得這是一個很好的民間商會研究交流平臺，因此在2005年的年會上商定，今后以中國民間商會論壇的形式每年舉辦。宗旨也轉而為促進全國民間商會的健康發展服務。

十多年來，在吳敬璉教授的支持和指導下，論壇形成了一些特點：

首先是民間性。這個論壇不是官辦的，而是學者、民間性商會協會代表和關心支持民間商會發展的有關領導自愿參與的，討論交流具有較大的自由度。

其次是實踐性。討論既注重研究理論問題，更注重實踐探索。早在2002年的年會上吳敬璉教授就提出，“根據我們改革開放以來的經驗，在每一項改革的初期，通過意識形態討論為一種新的制度安排取得起碼的生存條件是非常重要的……但是我們不能長時期地停留在這種一般性辯論上。新的體制有了存在和發展的初步條件后，就要把工作重點轉到解決在實際推進過程中遇到的種種理論和實際問題上去”。

“研討會除了展示理論研究工作成果，還要交流各地的商會建設的實際經驗，這些都會有助于研究工作的深入和各地建立、建設民間商會工作的開展”。正如陳清泰所概括總結的，研究的全部意義就在于指導實踐。

三是多學科研討。鑒于民間商會的發展受到社會政治環境等多方面的制約，吳敬璉教授提出，“我們的研究工作必須拓寬自己的眼界，擴及到歷史、社會的其他領域”。因此，2003年后，歷次論壇都會根據研究的需要，分別邀請經濟學、社會學、政治學、公共管理和歷史學等多個學科的專家一起參加討論，使討論更加全面深入。十多年來，吳敬璉教授把這個論壇作為促進我國民間商會發展和完善我國市場經濟體制的重要事業而加以傾心支持，他是這個論壇的靈魂和砥柱。

民間商會的制度安排，是國家改革的重要環節

《中國民商》：十余年過去，民間商會取得了哪些重要成果？

浦文昌：首先是在對民間商會建設意義的認識上形成了基本共識，這是非常重要的思想成果。

早在2001年，吳敬璉教授就提出：建設民間商會是建立市場經濟整個架構的應有之義。2002年，陳清泰又進一步提出：“市場體制建設實際上靠三大支柱：一個支柱是政府，一個支柱是企業，一個支柱是非政府組織。非政府組織很多，其中包括商會。這三者不能互相代替，都有自己獨立的作用。”在以后的討論中，我們深刻認識到，民間商會這個制度架構安排，是我們整個國家改革發展中的一個很重要環節。

第二是在對民間商會的性質、定位和政府關系上的認識，也取得了很大的突破。1990年代的政府文件中常把商會和中介組織連在一起，把它看成一個中介組織。之后的多年中，這個問題被反復地提出來討論，商會究竟是政府機構的附屬“中介組織”，還是作為企業和企業家的自治團體，由他們自行組織和自愿參加？大概在2006年左右，這個問題基本達成了共識：商會應該是企業家的一個自治性的組織。

著名法學家江平教授在討論中特別指出：“如果商會仍帶有官方性質或者半官方性質，或者仍然代理行使政府職能，我覺得這種商會實際上還是沒有自己獨立的、真正的人格。從法律上講，真正的自治團體其內部權力機構的產生，領導人員的產生應該是真正自治的，由這些組織自己來產生，而不是上面派人、上面指定的人員。不實行這一條，那么商會仍然可能跟現在的各種團體一樣不具有自治性質，所以我們現在應該強調自治”。

如今，在政府文件中已沒有商會行業協會是“中介組織”的提法。

2011年，吳敬璉對我們說：“讓行業協會商會回歸其本性是十年九次討論的重點。商會如何回歸其本來的性質是討論法人治理的前提。行業協會要從它作為政府機構屬附物的性質回歸它原本的性質和功能定位上，關鍵是‘政’和‘會’要分開。”

這些非常重要的基礎性問題，在這十年的討論中，達成基本共識，這是很重要的成果。

《中國民商》：發展民間商會的意義和性質這些基本問題解決之后，對于民間商會的職能和監管方面的理解，你們有怎樣的認識？

浦文昌：作為一個企業家的自治組織，主要應該有三個方面的功能：第一個反映企業家整體利益和他們的共同意見，維護他們的合法權益。第二個職能處理好與業界共同有關的事務，努力為企業服務。第三個就是行業的自律。

而建立有效的法人治理結構，對商會這個法人團體來說具有關鍵性的意義。吳敬璉強調，建立和完善商會協會的法人治理結構的前提是政社分開，克服行政化的頑疾，要借鑒公司治理當中股東和董事會建立的信托、托管關系，以及董事會與經理層（CEO）之間的委托代理關系的制衡機制，設計好商會協會內部的治理架構。

在不斷的討論中，我們一致認識到，作為社會上的重要法人團體，即要代表這個社會群體的利益訴求，同時也要遵守社會規則，這就需要監管。我們曾提出兩個觀點，一個是合規性監管，另一個是程序性的監管。合規當然要發動社會的監督，關鍵是監管機構要注意設計好行業協會商會治理的內部規則、外部規則，然后去執行和監管，而不是干預內部具體的事務，進行所謂的業務指導。

《中國民商》：十余年來，你們在民間商會的改革實踐中做了哪些探索？

浦文昌：第一個成果是推動地方立法。經過2001-2002年的研討會，直接推動了無錫市對行業協會的地方立法，2003年，無錫繼深圳之后在全國率先制定了《無錫市促進行業協會發展條例》。之后，論壇先后介紹了深圳、無錫市通過地方立法，制定促進行業協會發展的經驗。而后，又交流了深圳市民政局制定行業協會法人治理指引的經驗，取得很好的示范效果。

第二是總結促進民間商會發展和行業協會商會管理體制改革的實踐經驗并加以推廣。在2001-2003年研討會上，溫州市工商聯總結交流了溫州市工商聯大力發展民間商會，并發揮其功能、作用（如組織民營企業應對外國對溫州打火機、眼鏡等商品的反傾銷訴狀）等經驗，引起與會者的強烈反響。而后交流了上海市的“三元管理模式”、深圳市的“一元管理模式”。并開創具有無錫特點的“歸口管理模式”。這些管理模式的探索性實踐有力促進了無錫地區民間商會的發展，到目前為止，無錫民間性行業組織已從2000年的十幾個發展到100多個。以上改革探索也在不同程度上為以后行業協會商會直接登記管理的管理體制改革提供了實踐基礎。

第三個就是推出行業協會內部治理的實踐經驗。我們推出了溫州紡織服裝商會實行民主選舉會長的經驗；介紹了深圳的鐘表協會等行業組織建立社團法人治理結構，實行政會徹底分開的經驗。

第四個成果就是商會立法的研究。一個是立法的討論，二是提出民間商會的立法的方案。

2005年，我們就在加快商會立法、完善商會發展的法律環境上取得了共識，即“要把商會建立在良好的法治基礎上”。當時，江平教授指出：“商會法應該是一部確定社會權力的法律”。應該確定“國家權力滯后的原則，而不是國家權力一切都是先行的原則”，在市場環境中能夠由私人自己解決的問題，盡量讓私人自己解決，私人之間達不成協議的，應該由社會中間力量去解決。私人和中間力量無法解決的，國家才來干預、許可、審批。他認為，“一是必須明確社會權力是哪些；二是行使社會權力的非政府組織如何產生；三是這種非政府組織享有什么樣的權利和自治地位。只有這樣，我們才能夠有一部真正合乎時代潮流的商會法”。

2009年的時候，我們就提出了三個《中華人民共和國商會法》框架性建議草案，中國經濟體制改革研究會特邀研究員張經的研究團隊提出了《中華人民共和國行業協會商會法》建議稿，這些文件都遞交給了國務院法制辦。

當時，很多人對立法的必重要性、原則和模式進行了討論，但分歧較大，不少學者認為我國制定商會法的條件還不成熟。

對于這些爭論，吳敬璉教授的意見得到了大家的一致認可：“商會法的條件成不成熟，跟做不做這個研究是沒有關系的。通過對商會立法的相關研究，向全社會發出一個信號，使全社會包括政府認識到商會立法的迫切性、必要性。商會作為一個自治團體，由民間設計出一個我們心目中認為比較好的法律框架是有很大意義的。我們不是在制訂一部法律，而是通過研究樹立起一個框架。將來制訂的法律條文跟這個框架可能有所差別，但它作為一個參照系仍然是有益的”。

研究行業協會商會發展的兩個思路

《中國民商》：您對中國民間商會未來的實踐和理論研究有哪些希望和建議？

浦文昌：雖然經過十多年的討論研究已取得一定共識，但由于前十年改革停滯甚至倒退的局限，許多問題還相當模糊。即使已經達成的共識，也由于計劃經濟體制的思維慣性繼續存在而可能出現舊觀念回潮。所以如吳敬璉教授所說，對這些基本問題還需要不斷加以深化討論。所謂深化，我的理解就是要根據十八大三中全會《決定》關于市場對資源配置發揮決定作用的精神，以全面深化改革的視角和高度，對上述基本問題做新的解讀，以指導行業協會商會新形勢下健康發展。

我認為，研究行業協會商會可以有兩個思路，一是理論導向的思路，從經濟學、社會學、政治學的基礎理論出發進行研究，明確概念范疇、構建理論框架、提出改革思路和政策建議；二是實踐（問題）導向的思路，即注重對行業協會商會在發展實踐中遇到的各種理論、實際問題進行研究。相比較而言，前一種研究思路是我們的學者們常用的，好處是概念清晰、論證嚴密、體系完整、觀點新穎，作為純學術的研究是必要的，但對行業協會的實踐指導性往往不夠。

我曾經問過參加過我們論壇討論的官員和行業協會領導，他們總是感到這種理論的咨詢離他們的實際“有一點遠”。所以，后一種研究思路可能更適合我國的現實條件。這有利于把理論研究和具體實踐緊密結合起來，更好對行業協會商會的發展起可操作的指導作用。也可繞開一些意識形態上比較敏感的問題。另外，這種實踐導向的研究還有利于不斷促進改革的逐步深化。

從近幾年我們對各地行業協會商會發展情況的調查看，能真正發揮作用的行業組織大概只占三分之一左右，大多數行業協會商會的法人治理和實際運作情況與我們理論研究的模式往往大相徑庭，究竟如何來幫助這些行業協會商會提高自身素質、完善內部治理、增強活力和更好發揮作用等問題迫切需要專家學者們加以深入研究并提出可操作的指導。