發展循環經濟的幾個國際經驗

王德春

【摘要】循環經濟是一種“資源-產品-再生資源”的經濟增長模式，是以資源的高效利用和循環利用為基本特征的社會生產和再生產活動。它以盡可能少的資源消耗，盡可能小的環境代價，實現最大的經濟效益、社會效益和環境效益。德國、日本等國家發展循環經濟的經驗和規律，對我國發展循環經濟有諸多啟示。

【關鍵詞】 循環經濟 廢棄物回收 再生資源 環境保護 【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A

循環經濟理論的研究和實踐，已經幫助一些國家在提高資源的利用率、緩解資源短缺、減輕環境污染壓力等方面，產生顯著的社會效益、經濟效益和環境效益；尤其是應運而生的資源再生產業，還為一些國家帶來了豐厚的物質回報。根據世界各國發展循環經濟的理論和實踐，總的規律主要有以下幾點：

充分發揮政府的主導和引導作用，通過必要的行政手段和經濟手段，有計劃、有目的地支持和促進循環經濟的發展

在推進循環經濟的進程中，日本政府非常重視循環經濟發展計劃和標準的制定工作。日本政府制定的《推進形成循環型社會基本計劃》作為全社會綜合的計劃加以廣泛推行。其具體程序為：在中央環境審議會的大政方針的基礎，由環境大臣組織起草；起草過程中，聽取中央環境審議會意見；為確保計劃成為政府的大政方針，該計劃經與各有關大臣協商后，由政府內閣出臺文件；內閣決定后，報告國會。此項計劃每5年修改1次。國家的其他計劃要遵循推進形成循環型社會基本計劃。日本政府還根據可再生能源的情況，明確了利用可再生能源的優先順序，依次為：抑制廢棄物的生產-再利用-再生利用-熱回收-適當安全的處理，并制定了相應的可操作的具體標準。

為了促進和發展循環經濟，德國政府制定了發展循環經濟的總體目標，該目標內容主要包括：第一，盡量減少垃圾的生產；第二，尋求對不可避免產生的垃圾最大限度的再利用；第三，在確定無法再利用的情況下，才能考慮采取銷毀等處理措施，而實施這些措施時必須最大限度地避免污染環境。1996年，德國政府提出建設循環經濟總的《綱領》，該綱領內容主要包括：把資源循環經濟思想推廣到所有生產部門，強調生產者的社會責任是對產品的整個生命周期負責；規定了對廢棄物處理的優先順序，即：避免產生-循環使用-最終處理，并制定了可以操作的依據。

日本政府很重視利用優惠政策促進和發展循環經濟，對循環型社會公共設施的完善提供大量的財政支持。國會每年通過的與環境有關的預算超過1萬多億日元，日本家庭生活垃圾的處理由地方政府負責，所需費用主要來自地方稅收。工業垃圾的處理和再利用則由企業自行負責，政府通過提供一定數量的補助金、低息貸款、免稅等經濟手段幫助企業建立循環經濟生產系統。為推進循環經濟健康持續的發展，日本的各大城市也制定了相關的優惠政策。例如，大阪市政府對社區、學校等集體回收的廢紙、舊布等再生資源，發給一定的獎金等，以此表示政府的支持。用稅收政策作為政府調節循環經濟的有效杠桿，是美國聯邦政府采取的一項重要措施。美國聯邦政府出臺的《能源稅收法》，對購買太陽能和風能能源設備所付金額，從當年須繳納的所得稅中抵扣；開發利用太陽能、風能、地熱和潮汐的發電技術投資總額的25%，可以從當年的聯邦所得稅中抵扣。之后，美國聯邦政府又出臺了兩項優惠政策，即生產抵稅和可再生能源生產補助。通過國會年度撥款，為免稅公共事業單位、地方政府和農村經營的可再生能源發電企業進行數量不等的財政補貼。

制定和不斷完善與發展循環經濟相適應的法律法規，使發展循環經濟有法可依、有章可循，不流于形式

德國是發展循環經濟較為成功的國家之一，其成功的一個重要因素是制定發展循環經濟的法律法規。德國政府在上世紀制定了廢棄物處理法，之后又重新制定了《循環經濟與廢棄物管理法》，該法成為德國發展循環經濟總的“綱領”。此后，德國政府又制定頒布了《可再生能源促進法》。根據該法，開發再生能源的企業，可以獲得政府的經濟補助。同時，德國政府還制定相配套的法律法規，例如《可再生能源市場化促進方案》、促進新能源技術開發的《未來投資計劃》、《家庭使用可再生資源補助計劃》等。這些法律法規規范了政府、社會、企業和國民的行為，促進了循環經濟的發展。

與德國先在具體領域實施、然后建立系統整體的循環經濟法規不同，日本的循環經濟則是先有總體性的再生利用法，然后再向循環經濟的具體領域推進。20世紀90年代，日本政府提出了“環境立國”的口號，并集中制定了廢棄物處理、再生資源利用等一系列法律法規。之后，日本“環保國會”，又通過和修改了多項環保法規，例如《推進形成循環型社會基本法》、《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進資源有效利用法》、《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》以及《綠色采購法》等。這些法律法規的頒發，為日本建立循環經濟型社會搭建了穩固的法律框架。

法國政府制定第一部促進和發展循環經濟的法規是《垃圾處理法》，該法要求各地區15年內實現生活與工業垃圾的統一收集和運輸，并將其分成日常及危險兩類，送到指定地點分別處理。該法以衛生和健康為主要目的，要求妥善處理垃圾廢品，盡量減少對環境的污染。幾年后，法國政府又制定了第二部《垃圾處理法》，該法要求各地區10年內實現垃圾分類及回收再利用。該法律體現了新的環保觀念，要求充分做到垃圾的循環再利用。在此基礎上，法國政府有關部門制定了不同垃圾處理的法規，使多種類的垃圾從收集、運輸到最終處理都有章可循。

歐盟也頒布了有關發展循環經濟的法規：《廢棄的電器電子產品管理指令》和《禁止在電器電子產品中使用有害物質的規定》，這兩項法律要求對于筆記本電腦、臺式電腦、打印機、CPU、主板、鼠標、鍵盤、手機等產品，必須建立完整的分類、回收、復原、再生使用系統，由生產者負擔產品回收的責任。

實行企業、行業回收和利用再生資源的責任制度，并對企業、行業、國民行為進行有效的社會監督、經濟制約和輿論監督

為了有效控制廢棄物的產生和對環境造成的嚴重污染，美國聯邦政府采取了對倒垃圾收取費用的措施。這一措施正在美國200多個城市實行。該項措施可以使廢棄物在重量上減少10%-20%，在體積上減少40%-60%。垃圾預交金用于廢棄物回收處理和新技術的研發。為減少原生資源的使用，促進和擴大再生資源的高效利用，美國聯邦政府還用傾斜政策來調節資源的循環利用工作，例如征收新鮮材料稅，促使相關部門和企業少用原生材料等。

日本政府出臺了國家、地方政府、企業和國民在保護生態環境方面所負的社會責任和義務，確定了《排出者責任》和《擴大生產者責任》。《排出者責任》主要是針對企業和國民，其內容包括誰排出誰負責等內容；《擴大生產者責任》是針對生產企業的行為，主要內容包括企業不僅在生產過程、消費階段要承擔責任，對產品廢棄后的處理等也負有社會責任。在實施《排出者責任》和《擴大生產者責任》的基礎上，日本政府還實行了由原因企業擔負原狀恢復的費用等具體措施。

韓國政府較早實行《廢棄物預付金制度》，即生產單位依據其產品出庫數量，按比例向政府預付一定數量的資金，并根據最終廢棄物資源的情況，再返回部分預付資金。為進一步完善這種做法，韓國政府又將《廢棄物預付金制度》改為《廢棄物再利用責任制》，規定廢舊的家用電器、輪胎、潤滑油、日光燈、電池、紙袋、塑料制品、金屬罐頭盒、玻璃瓶等18種材料須由生產單位負責回收循環利用。如果生產者回收和循環利用的廢舊品達不到一定比例，政府將對相關企業課以罰款，罰款金額是相應回收處理費用的1.15倍至1.3倍。《廢棄物再利用責任制》對減少廢棄物的排放，促進廢棄物的循環利用起到了積極的作用。

建立相應的非政府組織機構，專門從事物資循環利用相關工作，有效發揮社會資源和民間力量的作用

根據循環經濟的發展情況，美國聯邦政府除了加強美國環境保護局的職能外，還專門成立了美國全國物資循環利用聯合會。該聯合會涉及5.6萬家廢棄物回收利用企業，該行業的發展規模與美國的汽車業基本相當，超過鋼鐵和鑄造業。美國全國物資循環利用聯合會還與美國環境保護局專門聯合開設網點，并將每年的11月15日定為“回收利用日”。該民間組織在美國發揮了不可替代的作用。

為保證循環經濟的健康發展，德國政府成立了專門的社會組織“德國雙向系統”（Duales System Deutschland，簡稱DSD，也稱為綠點公司）。該組織由產品生產廠家、包裝物生產廠家、商業企業以及垃圾回收部門聯合組成，主要任務是對各種廢棄物進行回收利用。DSD受企業委托，組織收運者對廢棄物進行回收和分類，然后送至相應的資源再利用廠家進行循環利用，能直接回用的廢棄物則送返制造商。DSD系統的建立大大促進了德國廢棄物的回收利用。為了監督企業發展循環經濟和處理垃圾的情況，德國政府還設立了專門的監督機構，生產企業必須向監督機構證明其有足夠的能力回收利用廢棄物，才能被允許進行生產和銷售；產生垃圾的企業也必須向監督部門報告生產垃圾的種類、規模和處理措施等情況。

（作者為中央政策研究室綜合局巡視員）

【參考文獻】

①周宏春，劉燕華等：《循環經濟學》，北京：中國發展出版社，2005年。

責編/周素麗 美編/于珊