美國國會(huì)監(jiān)督國企的啟示

張津瑞

美國國會(huì)對(duì)該局的監(jiān)督仍向我們展示了其調(diào)動(dòng)政府部門積極監(jiān)督國企的一種方法，對(duì)探索符合中國國情的國企監(jiān)督、管理制度有一定的啟示意義。

田納西河流域管理局建立于1933年，是根據(jù)富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)的倡議和國會(huì)制定的《田納西河流域管理局法》而創(chuàng)設(shè)的國有全資企業(yè)。它位于美國南部田納西河流域，公司總部位于田納西州的諾克斯維爾。其任務(wù)是建設(shè)、管理、經(jīng)營田納西河上的水庫、大壩、發(fā)電站，以及其他屬于聯(lián)邦政府的財(cái)產(chǎn)，發(fā)展電力、化工生產(chǎn)，“以利于國家安全和工、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，改善田納西河的通航條件和防止田納西河流域和密西西比河流域發(fā)生破壞性洪水”。

在迄今80多年的歷史中，國會(huì)對(duì)該局進(jìn)行了嚴(yán)密而有效的監(jiān)督，不僅相當(dāng)成功地杜絕了其內(nèi)部的貪污舞弊行為，而且也沒有抑制企業(yè)生產(chǎn)的積極性與創(chuàng)造力，使之最終成長(zhǎng)為在美國首屈一指、在世界享有盛譽(yù)的成功企業(yè)。

總的來講，美國國會(huì)對(duì)田納西河流域管理局的監(jiān)督反映了美國政治最迷人的一面，既鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)立，又講究規(guī)則與制衡，盡可能地為每一位參與者提供充分展現(xiàn)自己能力、達(dá)成自己目的的機(jī)會(huì)，并在這個(gè)過程中為美國人民爭(zhēng)取最不壞的結(jié)果。

與傳統(tǒng)的國企監(jiān)管部門相比，國會(huì)在監(jiān)督國企時(shí)有著顯著的制度優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)的國企監(jiān)管部門，例如蘇聯(lián)的各個(gè)工業(yè)部、英國的國有股東管理事務(wù)局，是金字塔式的機(jī)構(gòu)。權(quán)力、責(zé)任和壓力高度集中于位于金字塔尖的少數(shù)主管領(lǐng)導(dǎo)身上。風(fēng)險(xiǎn)在于，一旦這些領(lǐng)導(dǎo)不稱職，整個(gè)部門便難以履行職責(zé)，甚至出現(xiàn)“上梁不正下梁歪”、“塌方式腐敗”的現(xiàn)象。

國會(huì)則是扁平化的機(jī)構(gòu)，由435名眾議員和100名參議員組成。每位議員有著大致平等的權(quán)力和責(zé)任。參眾兩院議長(zhǎng)、議員領(lǐng)袖、專門委員會(huì)主席等干部雖有特殊的權(quán)力和影響力，但無法凌駕于普通議員之上。國會(huì)的決策、立法亦均需經(jīng)過復(fù)雜的議事、協(xié)調(diào)程序，按照少數(shù)服從多數(shù)原則，由議員一人一票表決產(chǎn)生，代表全體議員的共同意志。因此，每一位議員的意見和表決權(quán)都非常重要，但每個(gè)人承擔(dān)的壓力和責(zé)任卻很有限。議員接受賄賂的可能性也被壓縮到了最低點(diǎn)，因?yàn)槭召I少數(shù)議員雖有價(jià)值，但并沒有決定性的意義，而買通半數(shù)以上議員的花費(fèi)則是天文數(shù)字，走漏消息的風(fēng)險(xiǎn)也高得驚人。

美國憲法、法律和政治傳統(tǒng)則保障了國會(huì)監(jiān)督國有企業(yè)的權(quán)力。其一，議員自由調(diào)查、發(fā)言、投票的權(quán)利受到了憲法和法律的充分保護(hù)。美國的政體尤其重視保護(hù)少數(shù)派權(quán)益。議員在對(duì)國企進(jìn)行監(jiān)督時(shí)不必?fù)?dān)憂因言獲罪和因人廢言的問題。其二，國會(huì)擁有必要的監(jiān)督工具與政治資源，例如，國會(huì)下屬的美國審計(jì)總署有權(quán)“自由、公開地接觸田納西河流域管理局所屬、控制、使用的全部文件、名冊(cè)、記錄、檔案、賬目，并且進(jìn)入工廠、倉庫、辦公室和其他場(chǎng)所”，并為國會(huì)提供有關(guān)該局經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)狀況的報(bào)告。國會(huì)還擁有制定“日落法”（Sunset Law，國會(huì)在法律中對(duì)某個(gè)項(xiàng)目設(shè)置截止日期，由國會(huì)審議決定是否同意更新）、傳喚國企職員、舉行聽證會(huì)、減少對(duì)國企的撥款、立法將之解散等特權(quán)。因?yàn)檫@些特權(quán)的存在，任何藐視國會(huì)監(jiān)督的行為都將遭到極為嚴(yán)厲的懲罰。此外，國會(huì)每年向每位議員提供了數(shù)十萬美元的經(jīng)費(fèi)，所以在必要的情況下，個(gè)別議員也可以拉起工作班子，自行對(duì)國企展開調(diào)查。

國會(huì)在創(chuàng)設(shè)田納西河流域管理局時(shí)就已經(jīng)考慮到了日后的監(jiān)管問題。舉例而言，該局只能從事電力、化肥等社會(huì)上存在“剛需”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此收支穩(wěn)定、經(jīng)營活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單，便于量化審查。該局的融資能力也受到了嚴(yán)格的限制，只能通過國會(huì)撥款或在嚴(yán)格限制下發(fā)行企業(yè)債券獲得資金，無權(quán)發(fā)行股票，因此它的賬目清晰，不易作假。企業(yè)內(nèi)部以一個(gè)由3名成員組成的董事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。董事有任職年限，董事間相互制衡，誰都無法“一手遮天”，所以他們很難欺上瞞下、與國會(huì)對(duì)抗。董事會(huì)下設(shè)職業(yè)經(jīng)理人，管理公司的日常事務(wù)。其業(yè)績(jī)有明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，管理工作不受上層政治斗爭(zhēng)的影響。

上述制度、法律、機(jī)構(gòu)僅僅是國會(huì)監(jiān)督的工具和條件，除非監(jiān)督者有意愿加以利用，否則它們并不能自動(dòng)發(fā)揮對(duì)國企監(jiān)督作用。舉例而言，審計(jì)總署出具的審計(jì)報(bào)告通常可以展現(xiàn)國企運(yùn)營中的問題弊病，但報(bào)告繁瑣冗長(zhǎng)，有的甚至長(zhǎng)達(dá)數(shù)百頁，其中充斥著乏味的數(shù)字與難解的專有名詞。如果相關(guān)的官員不愿加以閱讀、揣摩和分析，報(bào)告只能被束之高閣。在很多國家，即便審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)并指出了問題，有實(shí)權(quán)的官員也未必會(huì)加以重視。

在監(jiān)督田納西河流域管理局時(shí)，美國的國會(huì)議員們卻表現(xiàn)出了極大的熱情。從1933年到1940年，僅在眾議院全體大會(huì)上，議員們就曾數(shù)百次討論有關(guān)該局的問題，內(nèi)容涉及財(cái)務(wù)、采購、種族歧視、庫區(qū)移民、拆遷賠償、產(chǎn)品種類、生產(chǎn)方式、與民企的關(guān)系等諸多方面。管理局董事會(huì)成員們的言行，例如外出參加學(xué)術(shù)會(huì)議，也時(shí)常會(huì)被拿出來批判一番。在審議管理局工作報(bào)告、決定撥款額度、修改相關(guān)法律時(shí)，議員們有時(shí)甚至?xí)綐屔鄤Φ貭?zhēng)執(zhí)一整天。在這一過程中，任何有關(guān)田納西河流域管理局的信息都得到了充分的利用，管理局的經(jīng)營、管理活動(dòng)也因此被暴露在陽光之下。

國會(huì)議員們之所以如此熱心，歸根結(jié)底，是因?yàn)楸O(jiān)督田納西河流域管理局的活動(dòng)有利可圖。議員由公眾選舉產(chǎn)生，而非上級(jí)任命，為了能夠在競(jìng)選中獲勝，他們必須緊緊抓住一切能夠吸引公眾眼球的議題，展現(xiàn)自己的能力和“為民請(qǐng)命”的強(qiáng)烈意愿，而田納西河流域管理局恰恰是美國的一個(gè)“明星企業(yè)”。它涉及數(shù)億美元的政府投資、影響數(shù)百萬人的生活、深受富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)的青睞，也是媒體的寵兒。因此，對(duì)該局的監(jiān)督，哪怕僅僅是“作秀”，也能吸引公眾的關(guān)注，從而提高自己的聲望、增加連任的可能性。

另一方面，議員們來自不同的地區(qū)，代表了不同的利益群體。在美國西部的一些地區(qū)，人們飽受東部私人壟斷企業(yè)的剝削，對(duì)壟斷深惡痛絕。他們覺得：至少在公共事業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)會(huì)比私人壟斷企業(yè)更有利于民生。內(nèi)布拉斯加州的參議員喬治·諾里斯、科羅拉多州的參議員愛德華·科斯汀安等議員便順應(yīng)當(dāng)?shù)氐拿褚猓鲝堃蕴锛{西河流域管理局為試點(diǎn)，發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)，而代表東部壟斷資本利益的議員們則從自身利益出發(fā)“敵視政府從事商業(yè)經(jīng)營的原則”，“完全反對(duì)田納西河流域管理局背后的思想體系”。當(dāng)管理局建立后，后者便想盡辦法去證明：“這種機(jī)構(gòu)將比蘇聯(lián)的實(shí)驗(yàn)更低效”，國會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快將之解散。田納西河流域管理局因此成為了兩方對(duì)抗與辯論的焦點(diǎn)。

在國會(huì)監(jiān)督田納西河流域管理局的過程中，議員之間的對(duì)抗與辯論行為產(chǎn)生了積極的影響。爭(zhēng)強(qiáng)好勝是人的天性。為了在國會(huì)辯論中取得上風(fēng)，兩方的議員們密切地監(jiān)察管理局的一舉一動(dòng)，以便為自己的觀點(diǎn)尋找證據(jù)。國會(huì)的監(jiān)督機(jī)制因此高速運(yùn)轉(zhuǎn)了起來。真理愈辯愈明。在國會(huì)中，對(duì)田納西河流域管理局的污蔑、造謠與過度美化會(huì)在第一時(shí)間遭到駁斥，所以國會(huì)的監(jiān)督活動(dòng)可以盡可能地接近事實(shí)真相。國會(huì)議員間的對(duì)抗行為也有很高的新聞價(jià)值，能夠吸引媒體前來采訪。相關(guān)議員也樂于向媒體發(fā)表觀點(diǎn)，以便為自己造勢(shì)。由此，國會(huì)監(jiān)督的透明性得到了有效的保證。

美國的法治傳統(tǒng)則限制了議員間對(duì)抗與辯論行為的負(fù)面影響。盡管反對(duì)田納西河流域管理局的議員以摧毀該局為己任，但他們?nèi)試?yán)格地遵從了法治的精神，即，任何法律只要被國會(huì)制定出來，就有資格得到充分的尊重，除非有足夠的事實(shí)證明它不適當(dāng)，正如一位議員所言，“有些人當(dāng)然有充分的權(quán)力去反對(duì)《田納西河流域管理局法》，但即便是敵視田納西河流域管理局的人也應(yīng)當(dāng)公正地承認(rèn)這項(xiàng)法案、并承認(rèn)：負(fù)責(zé)執(zhí)行它的人們應(yīng)當(dāng)被給予一個(gè)公正、誠實(shí)和不受偏見的機(jī)會(huì)去完成法案交付的任務(wù)。”因此，無論相關(guān)爭(zhēng)議多么激烈，國會(huì)的監(jiān)督始終著眼于管理局的具體經(jīng)營、管理情況，并不會(huì)動(dòng)輒上綱上線，干擾其合法的活動(dòng)。

議員間的對(duì)抗與辯論也成為促進(jìn)田納西河流域管理局發(fā)展的“苦口良藥”。由于國會(huì)的監(jiān)督密集而嚴(yán)苛，該局高度重視自己在國會(huì)中的盟友，期待他們能夠駁斥關(guān)于自己的負(fù)面言論、宣揚(yáng)其成績(jī)、阻止不利于該局的立法與決策。

為此，管理局曾試圖直接拉攏議員。在20世紀(jì)30年代，董事會(huì)成員戴維德·利連撒爾曾下令，在建設(shè)水庫時(shí)，以略高于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格收買田納西州的參議員梅捷·貝利名下的一處礦場(chǎng)。然而，為了打擊政敵，另一位董事阿瑟·摩根將這筆買賣曝光給了媒體。反對(duì)該局的議員們迅速跟進(jìn)，就此事進(jìn)行了嚴(yán)厲的問責(zé)。盡管利連撒爾的行為僥幸并未構(gòu)成違法，但他和貝利都狼狽不堪。

得此教訓(xùn)，管理局調(diào)整了對(duì)國會(huì)的政策。該局一方面與諾里斯、克斯蒂安等議員建立聯(lián)系，征詢他們對(duì)管理局的期望與要求，主動(dòng)改正自身的缺點(diǎn)；另一方面又將“賄賂”的對(duì)象轉(zhuǎn)向能夠決定議員仕途的民眾。在當(dāng)時(shí)，私人電力壟斷企業(yè)為獲取巨額利潤(rùn)，一直保持高昂的電價(jià)，令民眾不堪重負(fù)。管理局便反其道而行之，大力引進(jìn)新方法、新技術(shù)，深度挖掘自身的潛力，盡可能地減少發(fā)電成本、降低電價(jià)。在30年代，管理局的電力零售價(jià)僅為私人企業(yè)的30%。至今，該局的電價(jià)也一直為全美最低。同時(shí)，私人企業(yè)并不重視利潤(rùn)有限的農(nóng)村市場(chǎng)，而管理局則撥出巨資建設(shè)農(nóng)村電網(wǎng)，向農(nóng)民普及實(shí)用的電力設(shè)備，幫助他們改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)。于是，該局贏得了田納西河流域內(nèi)居民的熱烈擁護(hù)。當(dāng)?shù)剡x出的國會(huì)議員為了爭(zhēng)取選票，也就只能為管理局說好話了。

必須指出的是，美國國會(huì)對(duì)田納西河流域管理局的監(jiān)督有很強(qiáng)的特殊性。在資本主義經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的美國，國有企業(yè)寥寥無幾，資本家更不允許國有企業(yè)取代自己。1947年以后，美蘇之間又爆發(fā)了冷戰(zhàn)，田納西河流域管理局因其國有屬性而被保守勢(shì)力視作“和平演變”美國政治、經(jīng)濟(jì)制度的“潛伏式社會(huì)主義”。因此，即便該局在經(jīng)濟(jì)上取得了很大的成果，美國也再未建立類似的國有企業(yè)。我們便難以推測(cè)，如果美國有較多的國有企業(yè)，例如169家，議員們是否還能對(duì)其中的任何一家都保持旺盛的監(jiān)督熱情。此外，在議員們不重視或不熟悉的領(lǐng)域，例如環(huán)保和核能，國會(huì)監(jiān)督的效能也是有限的。

盡管如此，美國國會(huì)對(duì)該局的監(jiān)督仍向我們展示了其調(diào)動(dòng)政府部門積極監(jiān)督國企的一種方法，對(duì)探索符合中國國情的國企監(jiān)督、管理制度有一定的啟示意義。