英、美政體之比較

袁傳旭

議會制、總統制是西方民主政治制度的兩種主要形式。議會制又稱內閣制，包括“立憲君主制”和“議會共和制”。議會制下，國家元首是象征性和禮儀性的，不具實際權力。立憲君主制下的君主是終身和世襲的，議會共和制下的國家元首則是由議會選舉產生并有一定的任期限制。議會制把控制和責任集中于議會，奉行“議會主權”原則，議會擁有立法、監督行政部門、決定財政預算，以及選擇或改換內閣的權力。理論上講，法院無權撤銷國會的法律，或者宣告它違反憲法，只具有解釋議會制定的法律的權力，首相也不能否決議會的法案。行政首腦（首相或總理）由下議院中的多數黨領袖或者多數聯盟領袖擔任，負責組織內閣，對議會負責。內閣成員由多數黨議員組成，實行集體負責制，即內閣成員集體決策和集體負責，行政首腦為同儕之首，其權力來自議會的支持，即議會的多數議席支持，如果內閣遭到議會的不信任投票或內閣的提案遭到議會拒絕或否決，必須集體辭職或內閣首腦呈請國家元首解散議會，重新選舉。

總統制則是把政府分成相互平行的三個部分，即立法、行政和司法，各負其責，相互制約。議會負責立法、監督行政部門、決定財政預算和重要人事的批準等權力；總統由選民選出，既是國家元首又是行政首腦，行政部門采取總統負責制，獨立承擔最終行政責任，不需與內閣成員集體決策。總統總攬行政權力，公布法律、發布命令不需副署。除個別重要崗位需要議會通過外，行政官員由總統任命，對總統負責。

議會制起源于英國。起初，議會只是方便國王征稅的工具，國王兼有立法和行政權力，擁有至上的權力，議會僅能對國王予以有限的制約。隨著議會制度的發展，到了1688年，發生“光榮革命”——未來國王與議會的妥協，確立了議會權力至上原則，施行“立憲君主制”，議會擁有最高立法權，立法不受限制，通過的法律其他機關不能進行審查，更不能加以否定，只有議會可以修改和否定；國王在國民中仍具有崇高的威望，受到尊重，保留了任免首相、大臣和高級法官，召集或解散下議院，批準和公布法律，統帥軍隊及對外宣戰等法律權力，但變為象征性的，不具實權。由此，國王的權力受到有效的制約。隨后，下議院建立了內閣制度，使其成為下議院的一個行政部門，對下議院負責并受到下議院監督。

總統制起源于美國。1783年，獨立戰爭勝利后，由十三個殖民地組成的邦聯國家正式宣告獨立，這是一個松散、近乎獨立的聯盟。由于棘手的戰爭債務、邦聯國之間的商業糾紛和國家面臨的外敵入侵的威脅等問題，使得邦聯國的重新整合被提上議事日程。邦聯國創設了制憲會議，決定建立聯邦制國家，設置總統一職。但對建立這樣一個國家，十三個邦卻充滿了擔憂，他們希望保留自己的主權地位，擔心這樣一個聯邦政府可能是一個專制的妖魔，剝奪國民的權利。制憲會議進行了長達一百多天認真而激烈的討論，最終確定建立一個立憲和民主制并存的聯邦制國家——所謂的“復合制”政體。即在聯邦制基礎上，聯邦政府實施立法、行政、司法三權分立并相互制衡，與此同時，通過民主選舉，來定期考察公職人員履職情況，撤換不稱職的官員，使總統和議員接受定期的監督，防止腐敗。因此，美國的政體不是單純的總統制。雖然早期殖民者來自英國，但美國并沒有選擇建立立憲君主制，而是總統制，這與廣袤的殖民地環境造就了平等社會有關，且早期逃難美洲的清教徒教義更傾向于建立政治平等的共和國家。

英、美兩國雖然分別施行不同的政體，但兩國政制存在許多共同點，且可以說，美國政制的靈魂源于英國政制。首先，施行權力分立和制衡。兩國都將立法、行政和司法分立并相互制衡，但英、美兩國存在不同的制衡形式。

兩國司法部門都擁有近乎絕對的權威，受到立法和行政部門的尊重，判案不會受到政府或民間的干擾。英國下議院雖然擁有立法、改變法律的權力，但英國法律是以習慣法為基礎的，下議院不會違抗民意破壞自己的法律基礎，使得法院能夠獨立于立法體系行事。白芝皓先生在論述英國議會時寫道：“議會的用途與其說是改變法律，不如說是防止法律被改變。”此外，英、美法院皆擁有司法審查權，可以推翻任何它認為違憲的立法。

其二，行政首腦都是由間接選舉產生的，體現的是間接民主，以避免多數人統治。在英國，首相由議會選舉產生；在美國，總統由邦直選再通過選舉人團選舉產生，以體現邦權。

其三，政黨競爭。在英、美，任何政黨可以合法地存在。政黨本質上是“私心”的產物，個人通過政黨來實現自己的政治抱負。在政治競爭中，如果一派競爭獲勝，那么就作為執政黨的身份出現；而競爭失利的黨派就作為反對黨或在野黨的身份合法的存在，發揮“監視器”的作用，監督執政黨的一舉一動。

其四，政務公開。政府行政暴露在光天化日之下，民眾和自由的傳媒能夠對政府保持經常性的監督，使得公職人員不敢違法亂紀，否則，任何人都只能選擇主動辭職。

另一方面，英、美兩國政體也存在明顯的差異。首先，行政首腦產生方式不一樣。在英國，由于首相位置由獲得下議院席位多數的政黨占據，因此控制了下議院，就控制了內閣，而控制了內閣，也就控制了下議院。其表現出來的特征是，一方面，內閣與下議院之間沖突較小，內閣能夠不受摩擦的運行，行政效率較高；另一方面，形成所謂的“內閣獨裁”或“行政專制”，雖然英國的議會制把控制和責任集中于立法機關，立法權在下議院，下議院既有選舉權也有罷免權，內閣只是下議院的一個行政事務部門，但在實踐中，內閣自身就是立法機構，擁有了下議院多數，首相可以做任何想做的事情，包括制定或廢除法律、下達行政命令等。雖然內閣各部門首長（大臣）均由國王任免，但事實上人選由首相制定，首相可隨時對閣員進行任免，使得首相可以主導內閣，將自己的觀點強加給內閣。

總統制的美國，行政首腦由選舉人團投票選舉產生，大體上由選民決定選舉結果，即需要獲得選民的大多數支持才能當選總統。國會議員是由選民按選區或邦直接選舉產生。這種選舉方式，特別是總統選舉，民眾更能從中受到民主的教育、熏陶，明白自己的權利，承擔起責任。這種選舉方式決定總統與國會在組織上是相互獨立的，總統無權解散國會，國會議員也無權要求總統辭職。由于權力分別來源于選民，總統和議員都要對選民負責，顧及各自選民的利益行事，否則，下次選舉選民不會再選他們。這客觀上造成國會與行政部門處于一種相互牽制的關系，相互之間會經常產生沖突，即使議員與總統同屬一個黨派，也不一定支持總統的政策。當然，美國總統和國會的政爭一般表現出合作與妥協的關系。

其二，不同的任期。英國首相任期原則上規定與下議院相同，為五年，但在實踐中，首相的平均任期為四年，沒有任期限制。但如果首相得不到所在黨派的支持，隨時就有可能被換掉。下議院選舉日期由首相決定，在首相向國王提議解散下議院、召集新下議院時進行。由于首相任期沒有嚴格的憲法規定，當面臨突然的緊急情況時，國民可以及時選擇一個適宜應付危機人擔任行政首腦，“用駕馭風浪的領航人代替風平浪靜時的領航人”。這種任職彈性被認為是英國議會制的優點。

美國總統和議員任期是固定的，沒有彈性，相互之間對任期也沒有影響，總統任期一屆四年，表現再好，至多只能擔任兩屆。眾議員、參議員任期分別是兩年、六年，但可以連選連任。總統的任期限制可以防止掌握巨大權力的行政首腦長期任職、積累權力而導致獨裁，另一方面，固定的總統任期制被認為存在如果總統平庸而不能及時更換的弊端，但在實踐中這種固定任期制還沒有產生此種消極的后果，說明掌握美國國家命運的因素并不完全在總統身上。

其三，不同的組閣方式。在英國，內閣成員由首相決定，并大多以下議院議員身份入閣，也有利于內閣控制議會。由于內閣由占議會多數的政黨組閣，所以不用擔心內閣不對下議院負責。在美國，行政各部門首長除關鍵崗位須由參議院通過外，其余崗位由總統任免，議員不能兼任行政職務，否則，意味著國會被總統控制，失去監督行政部門的功能。

其四，權力制衡形式不同。權力制衡是民主政治的基本條件，雖然英、美兩國都設置了權力制衡機制，但表現了不同的形式，這種特征源于兩個國家不同的地域環境、歷史和文化背景。在英國，一是下議院制約。具體表現為：

1、黨內制約，一般情況下，多數黨內部出于政黨利益會保持團結，但當首相行政不力而變成選舉負資產時，首相就會失去黨內信任，有義務辭職。反過來，首相擁有通過國王解散議會，重新舉行議會選舉的權力（采取這種手段一般是希望迫使議會通過立法），也可以通過選任下議院議員作為閣員來影響下議院。

2、反對黨制約。英國下議院采用多數黨——反對黨關系模式，承擔相應的憲法職責。根據法律安排，按各黨握有的議席多少來分派其憲政職能。獲得下議院多數議席的政黨出面組閣，行使行政權，同時還獲得組織下議院的立法工作和其他工作的特權；獲得下議院次多議席的政黨領銜成為反對黨，負責監督政府，擁有與多數黨協商安排下議院議程的特權，并有權代表各反對黨質詢政府的動議、聲明等；還有權單獨安排下議院部分時間的辯題，并領導下議院的若干關鍵的特設委員會。議席少于領銜反對黨的其他各反對黨也享有若干權利。

下議院擁有否決首相動議的權力，但首相不能否決下議院的立法。由于下議院由首相所在的多數黨控制，按慣例，下議院不會否決首相的動議，但也不是完全不可能，如在2013年8月，就敘利亞化武問題，內閣提出的對敘利亞動武的動議被下議院否決，它表明，下議院在嚴峻的挑戰面前仍具有駕馭首相的能力，即使是同黨議員也會對首相投出反對票。

二是立憲君主政體。英國國王是國家和團結的象征。國民普遍認同立憲君主制，國王受到國民的普遍愛戴和尊重，雖然國王已沒有實際權力，只是象征性的，真正權力已經移交給政府和議會，但法律規定國王是國家元首、聯合王國武裝部隊總司令和英國國教的世襲領袖；并賦予了國王如下權力：任免首相、各部大臣等高級官員，召集、停止或解散下議院，批準法律等，沒有國王的同意，軍隊不能隨意調動，下議院不能憑選票徑直選出一位不經國王任命的人出任首相，更不可能任命大主教。此外，國王在政治中還擁有三項重要的權力：磋商權、鼓勵權和警告權。所以，英國國王對國家的影響是潛在的，雖然國王只有形式上批準權，但這種形式上的批準權未嘗對首相不是一種壓力，特別當國家出現異常情況時，不能否定國王會運用法律賦予的權力，阻止權力機構損害民主政體。此外，民主體制的一個最大問題是政客可能會利用民主來實現多數暴政、獨裁，而立憲君主體制也是抵制過分民主的一個有效屏障。

三是上議院影響。上議院又稱貴族院，受到英國文化的尊崇。早在上世紀初，英國議會的權力重心就開始移至下議院，但上議院仍然保留財政法的討論權和對法案的一年擱置權，對下議院的法案起著阻礙作用，特別是對帶有時間性的議案延宕一年，就可使其實質性失效。此外，上議院還可以對下議院的法案進行審查，糾正法案中存在的缺點和流弊。

白芝皓評價道，君主制、貴族制和民主制各有優長，也都有瑕疵，一個良好的政體是建立在利用這些相互抵消的缺陷的基礎上的，英國的實踐表明，可以建立這樣一種政府，在這種政府中，這些不良傾向能夠相互制約、平衡和抵消。君主制、貴族制和民主制分別享有最高主權中的一份，這種主權的任何行動都必須經過這三者的同意。國王、貴族和百姓不僅構成憲法外在的形式，而且構成其內在的動因和生命力。盡管英國政制表現出所謂的“內閣獨裁”現象，但它只是存在于一定的限度內，除了受到下議院內部的制約，更在于要受到下議院之外因素的有效制約。

在美國，對權力的制衡形式是多方面和多層次的，如上所述，一是聯邦制。為了防止聯邦政府專權，將國家確立為聯邦制政體，這是對聯邦政府根本有效的制約。各邦保有高度的自治權，根據憲法賦予的權力，聯邦政府和各邦不受影響的獨立行使各自的職責，沒有上下從屬關系，聯邦政府不能收回邦權，也不能對邦強制實施自由裁量權，雖然聯邦政府可以通過法律對各邦的人民和邦行使權力，但邦權受到憲法的基本保護。實際上聯邦政府經常扮演保護各邦民眾權利的角色。

二是分權制衡。美國的制憲者認識到把國家的權威集中在一個部門必然導致暴政，設計把控制和責任分散到三個部門。即把聯邦機構劃分為立法、行政和司法三個相對獨立的部分，誰也不領導誰，誰也沒有絕對的權力，各司其職，并相互制約，以實現權力的平衡。國會與行政部門是一種決策、監督與執行的關系。為了對總統制下掌握巨大行政權力的總統進行有效的控制和制約，議會掌握以下權力：1、眾議院擁有征稅和撥款權；2、立法權及批準立法權，當然，總統也可以通過否決議會立法，對議會進行限制，但最終決定權還是在國會那里，如果國會兩院分別以三分之二多數通過法案，就成為法律；3、參議院擁有關鍵崗位職位提名的批準權；通過提出非強制性的提案，對行政部門行為提出要求；4、彈劾權，總統如有違法行為，眾議院可以對其提出彈劾案，如獲得通過，由參議院進行審理，最高法院首席大法官主持。經出席參議員三分之二多數同意，即可被定罪，予以免職。

三是兩院制。從上可以看出，美國國會相對行政部門擁有最終的決定權，總統最終受制于國會。為了制約議會專權，采取兩院制，將議會設置為兩個不同種類和不同組成結構的議院，立法需要獲得參、眾兩院通過才能成為法律，以防止一院制可能出現的獨裁。當然，美國設置兩院制也是為了維護聯邦政體，保障邦權，防止過分民主帶來的“多數暴政”。

四是司法審查。最高法院可以通過解釋憲法，行使司法審查權，判決國會立法或行政部門的政令違憲，對國會和行政部門進行最終的制約。

此外，那些沒有辦法使國會通過提案、或不能對聯邦機構施加影響的人，只要簡單地提出法律訴訟，就常常可能獲得司法聽證，使訴訟成為補充立法，有時是超越立法，制定公眾政策的另一種方法。

可以看到，在美國，想要控制政府，不僅要控制眾議院，還要控制參議院、行政部門，最終還要控制最高法院，但這絕非一件易事。

由于英、美兩國在議會制和總統制上的成功實踐，這兩種政體在世界各地逐漸傳播開來并被許多國家仿效。但任何一種制度都不可能是十全十美的，議會制和總統制也不例外，有其自身的缺陷，特別是當它們應用到一個不同文化、不同地理環境的國家，就可能出現水土不服，其缺陷就會顯現出來，甚至被放大。議會制由于源于英國的君主制政體，君主雖為“虛君”，但是國家的象征，受到國民的普遍尊敬，并且，英國是以普通法為基礎的國家，議會和內閣不會違背慣例行事，對防止“議會獨裁”或首相專權能夠起到有效的遏制作用，但在沒有普通法歷史傳統和非君主制傳統的國家，議會共和制則可能出現“議會獨裁”直至行政專權的情況，在采取議會共和制的許多歐洲大陸國家，曾經出現過所謂“少數議會民主制”即小黨聯合執政的現象，如法國的第三、第四共和政府和德國的威瑪共和國等，內閣遭到議會頻繁的不信任投票而被更迭，引發政治動蕩。這種情況被一些國家極端勢力所利用，他們利用民眾對民主政治認知的不足和對社會穩定的期望，煽動民意取得政權，墨索里尼、希特勒都是利用議會共和制這一缺陷，獲得了政權，并借此逃避民主制度的制約，建立了行政極權體制。基于此，二戰以后，采取議會共和制的歐洲國家，吸取了法國第三、第四共和政府和威瑪共和國等議會共和制失敗的教訓，對議會制進行了改良。如在聯邦德國，二戰后，雖然繼續施行議會共和制，但制訂了憲法性質的《德意志聯邦共和國基本法》，確定共和制、聯邦制為國家的基本制度，限制了聯邦總統的權力，聯邦總統不能單獨確定聯邦總理、單獨頒布緊急法案，也不享有對國家軍隊的最高統率權，總統同議會、行政部門、憲法法院相互牽制。與此同時，吸收了聯邦制的優長，調整了聯邦政府與各聯邦的管轄權限，將部分立法權下放到邦，減少主要代表各邦利益的聯邦參議院的立法參與權和審批權。

一些國家則采取所謂的半總統制，又稱雙首長制，增加了總統制衡內閣的權限，以防止民主制度不成熟的國家出現的議會權力過大而導致政局不穩，直至出現行政獨裁的局面。半總統制下，總統是國家元首，國家軍隊的最高司令，擁有任免總理、主持內閣會議、頒布法律的權力，還擁有解散議會、提議舉行公民投票等權力，甚至可以在國家出現緊急狀態時行使非常權力。由于總統由選民直接選舉產生，使得總統這一職務具有廣泛的民意基礎，較高的權威性。議會可以通過不信任案，或者拒絕政府的施政綱領而迫使政府向總統提出集體辭職，議會無權彈劾總統；內閣向議會負責，獨立于總統，有相對穩固的地位。按照憲法慣例，總統主理國防和外交，對全民負責；首相（或總理）主理內政，對議會負責。可以看到，半總統制下總統的權力比總統制下總統和議會制下國家元首的權力要大，因為總統制下的總統一般不擁有解散議會、提議舉行公民投票等權力，議會制下的國家元首的權力也更多是象征性的。由于這種設置，內閣的地位穩定，不易發生政局劇烈震蕩。

實行半總統制的國家，由于各自憲法、傳統、現實狀況以及政黨生態的不同，而會呈現出不同的運作模式。表現為內閣首長任命的方式不同，有的國家內閣首長由占議會多數席位的政黨推舉產生，總統任命、免除、替換須征詢議會的意見，有的國家內閣首長由總統任命、免除、替換不須征詢議會的意見；總統與內閣的權重也有差異，有的國家權力偏向于總統，有的國家偏向于內閣。

民主政治的特點是“選舉”，它與一國國民的政治素養密切有關，體現在公民意識和社會的自我組織能力，國民需要理解民主政治的內涵、價值和民主的缺陷，掌握民主政治的運行方式。這種政治素養一方面要求一個社會存在相適應的經濟基礎，另一方面來源于長期的教育和民主實踐，這樣才能保證民主政治有效正常運轉，避免專制發生。白芝皓寫道：“只要沒有真正的貧困，只要教育得到普及，而一般人都具有政治智慧，那么，由民眾選出一個公平的立法機構就不是難事。”在英國，民眾的心智帶有穩定的政治性，民眾對他們的代表的控制是不間斷的，下議院要想違抗一種業已形成的輿論幾乎是不可能的；國民不斷地關注著政治，每個議員都誠惶誠恐地擔心會失去被人們珍視的位置。

一國選擇何種政體，是議會制還是總統制，與一國的地理環境、歷史和文化背景有密切的關系。但要保證一種政體能夠在民主狀況下運行，必須具備幾項必要條件：一是制度架構內存在有效的制衡；二是在法院建立司法審查制度，對行政、立法等機構行為進行合法性、合憲性審查，保障憲法的實施；三是制訂權利法案，實現有限政府。在一國國民民主整體素養相對較低、社會自然分層的社會，民眾對民主、法治的理解較為缺乏，容易被擅長表演而無執政能力，或者是陰謀家的候選人迷惑、誤導，不適宜采取直選選舉國家行政首腦，他們可能會選舉出一個獨裁者登上行政首腦位置，這種現象在歷史上直至今天都在發生。議會制是抵制極端民主化的一種手段，這類國家一般較適宜選擇議會制，如源于封建貴族層級發展起來的英國。在議會制下，由于國家元首沒有實際行政權力，要求國家元首候選人具有良好品行、人格魅力，以及豐富的政治閱歷，以具備防止議會多數的政黨或行政首腦濫權的威望，并在出現議會濫權的情況下國家元首擁有解散議會的權力。相對應，國民整體民主素養相對較高、社會層級不明顯的社會，適宜選擇總統制，即適宜通過直選，選舉國家行政首腦。此外，議會制一般在有君主制傳統的國家被采用，而總統制則易在非君主制國家得到采用。