縣級旅游產業發展中存在的問題及對策

李陽慶

縣級旅游產業是一個地區乃至省區旅游產業的基本單元，是其所在地區或省區旅游產業發展程度的風向標。大力發展縣級旅游產業，成為諸多依托發展旅游產業以實現區域經濟轉型跨越發展的地區或省區的必然選擇，縣級旅游管理部門也隨即化身成為發展區域經濟的急先鋒、領頭羊。然而，經過多年發展，在許多旅游資源稟賦十分豐厚的縣（區），旅游產業仍處于原始開發、粗放經營階段。那么，縣級旅游產業發展中存在的哪些問題，又有哪些對策呢？本文擬通過對山西省晉城市陽城縣的旅游發展模式的研究，提出對縣（區）級旅游產業發展的對策，希望能拋磚引玉，提供一些參考。

在各地大力發展旅游產業的浪潮中，催生了許多縣級旅游管理部門，有些縣市的旅游管理部門實行獨立辦公，有些縣市的旅游管理部門則是與文化、文物、體育或其他部門合署辦公。無論以哪種形式存在的縣級旅游管理部門，都對發展當地旅游產業都起了十分積極的作用，旅游產業的發展又促進旅游管理部門優化政風行風，提高工作效率，兩者互為作用。隨著廣大民眾對旅游的認識普遍提高，進入旅游行業發展的各類市場主體也日趨增多，如何進一步做好對眾多介入旅游行業的各類市場主體的引導、管理工作，促進縣域旅游產業科學發展、安全發展、快速發展，成為縣級旅游管理部門的首要任務。

一、縣級旅游產業發展中存在的問題

（一）管理體制問題

關于旅游管理體制的問題其實在全球各個地區都有存在，而這個問題目前在我國可能更為突出。在我國，由于受到當地當時旅游經濟較低的發展程度的影響，市、縣兩級旅游管理部門多與其他部門合署辦公，這種管理體制對旅游經濟的初期發展曾經發揮過一定的積極作用。在旅游業初始發展階段，受政府部門倡導，社會旅游活動日漸活躍，一些服務性質的企業逐步介入大眾旅游接待，從而變身成為旅游企業，這些企業在創立之初或在其日常經營過程中，沒有受到也不受旅游管理部門的扶持、管控或約束，具有很強的獨立性，與旅游管理部門沒有直接的隸屬隸管關系。隨著旅游企業做大做強，旅游管理部門的職能大多趨向于引導，而管理職能則處于逐步弱化的地位，但在政府層面卻被要求承擔更多管理職能，比如在安全監管方面，受到所在地安委辦、交安委、消安委、防汛指揮部、森林防火指揮部等的多頭領導，承擔著道路交通、社會消防、食品監督、環境治理等方面的監管職責。旅游管理部門實際上成了相關部門的綜合派出機構，同時由于旅游管理部門缺乏相應執法依據，造成了各級旅游管理部門尤其是縣級旅游管理部門的“小馬拉大車”、“責任無限大，權力無限小”的尷尬局面。

（二）品牌建設問題

眾所周知，在市場經濟條件下，旅游活動成為了市場經濟行為，旅游產品的品牌化對于發展旅游產業具有及其重要的意義。但旅游產品品牌體系的建立不是一件容易的事，一方面是由于旅游市場本身存在的競爭過于激烈，要在相對成熟的市場中擁有一席之地，必須準確把握市場動態，善于求新求異，善于抓住稍縱即逝的機會。第二方面是受到旅游服務主體性質的多樣性影響。旅游活動的隨機性，決定了旅游服務的綜合性，旅游服務實質上就是將各個類型的資源通過市場吸引力串聯而成的非標準化產品服務，由于資源的分散和性質的不確定，導致了旅游服務主體的多樣性，增加了對其管理的難度和不可控，尤其需要提到的是，在縣（區）級的旅游開發建設中，開發建設主體往往是由當地政府招商引資過來的，有些主體本身就是縣政府的集體企業，其建設項目又多屬于市、縣管理，有的項目甚至是省級重點工程，其開發建設活動幾乎不受縣級旅游管理部門控制和約束。由此造成的結果是，旅游管理部門的管理或行業指導形同虛設，旅游開發呈現無度狀態，旅游項目成了政績工程，旅游品牌建設受到極大沖擊，旅游資源遭到極大浪費。

（三）服務質量問題

旅游行業的整體服務質量是旅游吸引系統中重要組成部分之一，直接關系到當地旅游業能否順利實現最大經濟效益和可持續發展。當前，多數縣級旅游行業整體服務質量遠不能滿足旅游消費者需求日益增長的需要，加之在發展中積累的一些質量問題也沒有得到很好的解決，因此旅游質量投訴居高不下，成了影響旅游產業進一步發展的制約因素。歸納起來，縣級旅游行業整體服務質量主要存在以下三個方面的問題：一是國家既有的各種服務標準在涉旅企業推行不力，旅游服務質量工作尚未完全形成法制化、標準化、系列化，旅游行業缺乏必要的服務意識和文化觀念。時至今日，國家關于旅游服務質量的技術標準體系已經比較完善，比如關于景區方面的有《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》，關于導游方面的有《導游服務質量標準》，關于旅行社經營的有《旅行社國內旅游服務要求》，關于住宿企業的有《旅店業衛生標準》等，但是受到技能性原因及條件性原因影響，所有這些標準并不能得到充分有效的推廣和應用。二是職能部門之間協同配合不夠密切，旅游產業是一項關聯性很強的產業，其對社會經濟的拉動效應約為1：5，因此旅游產業又被譽為引擎產業，旅游業的強關聯特性決定了發展旅游業就不是旅游管理部門一家的事業，而是需要整個社會各職能部門共同來完成的事業，需要政府及時、高效調度和配置各職能部門的行政資源，解決旅游發展中遇到的各類瓶頸問題，化解旅游項目建設和經營運行中的矛盾，但是由于縣級政府、政府組成人員及相關職能部門及其負責人員，對整體發展旅游的思路取向、目標達成、前景構想不能夠或沒有及時達成一致，致使責任分解落實不到位，動作失調，運作脫節，城市旅游綜合服務功能開發不完善不協調，尤其是在硬件設施、線路規劃、交通費用、導游服務等方面，存在很大的提升空間。三是縣級旅游管理部門職能定位五花八門，受縣級政府領導層面對旅游認識局限性的影響，有的縣級旅游管理部門被定位為該縣（區）旅游投資開發建設類公司，主要負責召集社會資金，進行旅游景區開發建設，有的被定位為差額性質的事業單位，經營該縣（區）的旅游景區（點），兼顧做好旅游從業人員培訓教育，有的定位雖然賦予了一定的管理性質，但是其主要工作任務卻只是對涉旅企業各類數據進行統計、匯總、上報，在人才儲積使用、資源組合配置、旅游服務環境營造等方面，難以發揮應有的協調作用。縣級旅游管理部門職能定位的不恰當，導致政企不分，職責不明，機構陳冗，人浮于事，造成的直接后果是全社會旅游服務氛圍沒能形成，社會對旅游管理部門的公認度低下，甚至累及社會對政府在鼓勵發展旅游產業上的公信力。

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二、陽城旅游發展之路

旅游產業的發展，要受到資源稟賦、產業配置、區位特征、經濟環境等諸多因素制約和影響，縣級旅游業的發展受到的制約影響因素更多。也就是說，旅游產業不是哪個地方想發展就可以隨便發展起來的。那么，位于山西省東南邊偶的陽城縣的旅游搞得“很火”，有哪些值得鑒借的經驗呢？

山西省晉城市的陽城縣古稱濩澤（huòze），地處黃土高原與黃河中下游平原過渡地帶，北依太行、中條二山，南俯廣袤中原大地，獨特 的地質構造和氣候條件，造就了陽城秀美山川，物華天寶，根據《國家旅游資源分類調查與評價標準》，陽城的旅游資源涵蓋7個主類，26個亞類，達到國家一級旅游資源標準的景區就有皇城相府、蟒河、析城山三處。為充分利用豐富的旅游資源，陽城縣委縣政府于1998年即開始謀劃發展當地旅游產業，并于當年成立了陽城縣旅游管理中心，對外掛陽城縣旅游局的牌子。經過近15年的發展，截至2013年陽城共完成旅游投資30多億元，旅游企業發展到50多家，旅游直接從業人員達到5000余人，旅游產業規模初步形成。2013年，該縣共接待游客599.02萬人次，門票收入2.09億元，旅游總收入達到38.86億元，陽城旅游業達到了前所未有的高度。

但是，陽城旅游發展之路走得也不是一帆風順。縱觀陽城縣旅游業的發展歷程，大致可以劃分成為三個階段，一是初始發展階段，二是基礎奠定階段，三是產業提升階段。1998年底，陽城縣委縣政府設立了陽城縣旅游管理中心，對外掛牌陽城縣旅游局，并通過向社會實行公開招聘的方式，組建了第一屆旅游領導班子，陽城旅游實現了從無到有的飛躍。陽城旅游管理中心成立后，在對旅游資源進行摸底的基礎上，做了皇城相府、蟒河、崦山、小尖山等景區的劃定，全縣開發建設工作由此拉開了序幕。2002年陽城旅游發展規劃的完成，標志著該縣旅游發展進入基礎奠定階段，這一時期主要特征是社會各界紛紛介入旅游服務，要么設立旅游公司，要么以旅游定點單位形式服務旅游業，涉旅企業數量猛增，鼎盛時期達到六十多家，全縣旅游業初具規模。但是，由于介入旅游行業門檻過低，管理也不到位等原因，這些企業經營狀況參差不齊，服務質量標準混亂，嚴重影響了該縣旅游產業整體形象，旅游產業整體質量底下，效益下滑，前途暗淡，大多數涉旅企業對“旅游蛋糕”失去信心，發展到后期，有一部分企業甚至退出旅游行業轉入其他行業，比如某飯店轉型為醫院，某酒店轉型為火鍋店，某旅行社成為婚慶公司等。經過基礎奠定期的傷痛后，社會資金在選擇進入旅游行業時多了份思考。把豐富的旅游資源優勢變為發達的旅游經濟優勢，成為如何促進旅游發展的課題。政府層面的重要舉措：一是確定“3+1”旅游發展戰略：二是重視品牌建設;三是重視市場建設;四是注重質量提升。經過努力，在2013年的全國旅游業發展年會上，陽城縣被評為美麗中國十佳旅游縣，這標志著該縣已經進入了產業提升階段。

三、縣級旅游產業發展對策

縣域經濟是一個地區乃至一個省區經濟的基本單元，是其所在地區或省區經濟發展程度的風向標。針對旅游業特有的引擎作用，諸多以期實現區域經濟持續發展的地區或省區，就把大力發展當地旅游業作為重要抓手，縣級旅游管理部門也隨即化身成為發展區域經濟的急先鋒、領頭羊。然而，在許多旅游資源稟賦十分豐厚的縣（區），經過多年努力發展，旅游產業仍處于原始開發、粗放經營狀態，不盡人意。為此提出如下對策：

（一）明確界定旅游部門的管理職能。旅游局職能定位的改變，即由管理部門轉化為營銷推廣支持部門和質量監督部門更為恰當，從市場本身為企業提供支持和服務，從而變管理為引導，由企業的被動管理到主動溝通，方可最大程度的發揮旅游局的作用。旅游管理體制的制定需要多方面的評估和調研，但是從綜合層面來看，我們更傾向于變管理體制為協作體制，以推動戰略樹立旅游管理部門的權威和領導力，進而才能有實際的執行力，真正實現政府的主導作用。

（二）對區內旅游資源進行分級分等。在經過充分研討的基礎上，對關系全縣（區）品牌品質的具有戰略性的資源，要在保護的前提下進行有序開發建設，對可由市場主體決定的次一級資源或產品的開發、建設工作，交由市場去辦理，實現資源管理的完全市場化、半市場化、完全行政管理共存局面，把資源本位轉變為服務本位。

（三）客觀有效地進行資源整合。資源的整合應該是全方位的綜合性整合，由于既有問題客觀存在，縣區級旅游業的發展往往不能跳出狹隘的地方主義，鄉情過于濃厚，評價不夠客觀。整合資源首先應正確的認識資源和評價資源，這種評價是從客源市場，競爭市場和資源市場進行綜合考量而得到的評價，而不應該單單根據旅游資源評價的分類標準進行的硬性調整，這有這樣做，才能給后續工作提供客觀的事實基礎。其次，要突出重點，對重點的產品進行重點打造和管理，形成獨特的地方品牌效益，對不同類型的資源采取不同的策略和推動支持，以求滿足不同層次消費者的消費需求和經營企業的效益最大化利用。

（四）地方標準與國家標準接軌。全國旅游標準化工作的鋪開和推進，對發展旅游業整體提升作用是顯然的。但是，各縣（區）在執行該標準的過程中，必須堅持把國家標準同地方實際相結合的原則謹慎、穩步推進，比如，對于國家層面的一些標識規范、服務標準等，必須嚴格執行，而對于當地或各企業特有的傳統、風情、風俗、特色，必須予以保留。要通過標準化的創建，使區域旅游在道路交通、生態環境、城市建設、社會和諧等方面都有一個新的提升。