“中間層不作為”阻滯改革深入推進？

張俊偉

十八屆三中全會規劃了新時期全面深化改革的藍圖。會后，在中央全面深化改革領導小組的堅強領導下，各方面的改革都取得了明顯進展。但也不可否認，一些改革舉措并沒有達到預先設定的目標。由此引發了人們對改革推進機制等的探討。

當前，一種很流行的觀點，就是認為改革遇到了“腸梗阻”。持這種觀點的代表人物如新加坡國立大學教授鄭永年。他認為，20世紀80年代和90年代，中國改革取得顯著成功，根本原因就在于充分調動了中央和地方兩方面的積極性。中央有改革的決心和宏觀改革理念，而各部委、各省市則很積極地把中央的理念和決策落到實處。各地區、各部門到處試點、彼此競爭，就形成了相互促進的局面。而本輪改革在實現中央集權、提高決策層改革意愿的同時卻出現了“中間層不作為”的局面。“在今天中國的問題就是中層不作為，使得頂層的政策理念不能有效轉化為切實可行的政策和制度，把理念轉化為現實。”他指出，市場化絕不意味著在經濟生活中政府不需要扮演重要角色，而是政府角色要發生轉型。由于政府有關部門的缺位，改革過程出現了把市場化改革等同于簡單放低市場準入門檻的誤區。由此推論，在中間層沒有積極行動起來的背景下，直接把抽象的政策概念直接演變成微觀層面的個體經濟行為，必然會出現問題。他還進一步得出結論：中國改革能否成功，就取決于能否動員中間層，發揮中間層的改革動力。可事情果真如此嗎？

改革，顧名思義就是自上而下的重組和重構。由于社會生活是由無數小系統耦合而成的復雜系統，不論是涉及全面改造的系統性重構，還是僅限于局部子系統的專業性重構，改革都是一個“有破有立”的過程。在這個過程中，決策層是改革的發起者、策劃者和推動者。因此，必要的集權、較強的執行能力，是改革取得成功的前提之一。但問題在于，作為改革重要依托的行政體系有時恰恰也是改革的對象，各級行政官員在改革中是利益受損方。這就使推進改革面臨著錯綜復雜的局面。

大家對20世紀80年代的改革津津樂道，其實并不具有代表性。以農村聯產承包制改革為例。一方面，它是帕累托改進式改革。在這場改革中，農村（農民、集體）、城市（市民、工商業）和國家（政府）都獲得了利益。就是最高統治集團，他們雖然面臨著傳統意識形態“走資本主義道路”的批評，也從目的論的角度獲得了意識形態辯論的勝利（如：社會主義的本質是解放生產力、發展生產力，實現共同富裕；貧窮不是社會主義等），也因為改善了人民的生活而進一步強化了執政基礎。在這場改革中，所有社會群體的利益都得到了改進。另一方面，它是增量式改革。農業是傳統產業，在農業領域引入市場機制，既不會與原有計劃經濟產生嚴重沖突，也不會迫切提出建立市場經濟管理體系的政策要求。所以，其改革顯得十分簡單，好像政府只要“放開”就行了。改革經驗也可簡單地歸納為“一放就靈”。

隨著改革的深入，這樣的改革“肥肉”很快就被吃光了。改革本身所蘊含的利益調整、“有破有立”的內涵日漸突出。在短期內，人們可以忽略這一點，但其“副作用”會隨著時間的推移而逐漸顯現出來。例如：放棄政府投入責任，推動醫院負債經營，為“看病難”“看病貴”埋下了伏筆；在監管缺位的背景下鼓勵發展農村合作金融，招致了20世紀90年代后期農村合作基金的大范圍破產；持續壓縮政府規模阻礙了政府職能轉變，為假冒偽劣產品泛濫、消費者對國產商品和服務的質量缺乏信心埋下了伏筆，等等。要改變上述局面，就必須切實樹立系統觀念、全局觀念，在統籌謀劃、確定藍圖的基礎上，分清主次，明確先后，有序推進各項改革。單兵突進固然會因為掣肘太多而走不遠；齊頭并進則會因為全面出擊而招致改革力量過于分散，并且會因為在打破既有平衡的同時未能及時建立起新平衡而招致社會混亂。齊頭并進戰略也有可能使改革陷于夭折。

現代市場經濟都是市場經濟和政府調控的結合。在政府和市場的關系中，政府又占據著主導地位，所以，市場化改革的核心就是轉變政府職能。在我國由計劃經濟向完善市場經濟轉型的過程中，政府職能的演變在不同時期體現出了不同的特點。20世紀80年代，政府職能演變的特點是“退”。中央向地方“放權讓利”，政府向企業“放權讓利”：20世紀90年代，政府職能演變的特點是“重構”。通過重構政企關系、銀企關系以及政府間分配關系，搭建起市場經濟的基本框架；21世紀前10年，政府職能演變的特點則是“進”。針對日益突出的“市場失靈”問題，加強政府在教育、科技、環境保護、養老、醫療、最低生活保障等方面的職能。并且，在強化政府職能的過程中，由于政府采用了一些傳統的手段而引發了部分人士關于“體制回歸”的疑慮。當前我國政府職能的調整，是在繼承前30年政府職能演變成就的基礎上展開的（也是針對其缺點和不足而展開的），是“進”和“退”的結合，其具體內容就是“簡政放權、加強監管、強化服務”。在這里，我們看得更加清楚：政府不僅是改革的對象，更是改革的依靠力量，是實現改革目標的抓手。我們只有把政府改革放到中心位置上，把轉變政府職能作為整個經濟改革的突破口，才能使經濟體制改革有一個光明的前景。

讓我們再次回到金融自由化改革的題目上。金融是市場經濟的核心，也是要求政府有效履行職能的關鍵領域。金融自由化改革自然是我們考察改革實施戰略是否適當的合適窗口。根據十八屆三中全會決議精神的要求，國務院于2014年5月頒布了《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》圍繞到2020年基本形成多層次資本市場體系的要求，規劃了股票、債券、期貨市場改革和發展方向，明確了完善市場體系結構、運行機制、基礎設施和外部環境的努力方向。在此基礎上，在領導小組的協調和督導下，細化改革內容，明確部門分工，倒排工作節奏，使改革取得快速進展。但深入考察可以發現，明顯發生改變的是交易規則（管制在放松、門檻在降低）和層出不窮的創新，政府的監管職責和監管能力并沒有發生相應改變。從某種意義上講，6月份的股災就是依托改革對象（在政府改革滯后的背景下）推進改革所蘊含的必然結果。

但是，把重點放到調動政府部門、地方政府的積極性上（也就是鄭永年教授所提到的調動中間層積極性）是否可行呢？怎樣才能使作為改革對象的政府成為改革的依靠力量和推動力量呢？

首先，需要破除依靠政府推進改革的傳統思維模式，從社會治理現代化的高度出發引入新的社會力量，把改革納入法制化、規范化的發展軌道上；其次，需要進行機構改革，“拆了廟，和尚自然就沒了”，反過來，人手增加了，一些事情自然也做起來了。只有在此基礎上，才有可能明確輕重緩急，協調不同改革之間的節奏，才有可能加強對改革措施落實情況的督導。