食鹽專營的終結

徐豪

鹽，是一種古老的中國味道。俗話說“穿盡綾羅不如棉，吃盡百味還得鹽”。食鹽不僅是中國傳統食物中必不可少的調味品，也是維持人體機能的重要物質，更是國計民生中的重要戰略支撐。一袋鹽的背后，是一部波瀾壯闊的權力和財富的濃縮歷史。

如果從東周時期管仲在齊國推行食鹽官營算起，食鹽專營制度在中國進行了近2700年。近期，國家工業和信息化部確認，正在制定方案取消食鹽專營。到2016年，2700年的食鹽專營史將終結。2014年3月至11月，陜西戶縣、河南新鄭市、江蘇徐州三地相繼發生“跨區域用鹽”被罰款事件，讓近些年一直醞釀的取消食鹽專營更受關注。

天下之賦，鹽利居半

公元前685年，齊桓公登基，他任用管仲為相，進行改革，改革主要從經濟入手，其中重要的一項便是“徼山海之業”，將高山和大海納入政府的管轄之中，進一步的就是專營鐵和鹽。《管子·海王》中記載，管仲主張鹽業專營，“海王之國，謹正鹽策”，管仲給齊桓公算了一筆賬，一個萬乘的大國，當征人頭稅的為100萬人，每月每人征稅30錢，總數才不過3000萬。如果進行鹽的專賣，每個人都要食用鹽，每升鹽酌量提價出售，每月就可得到6000萬，高于征人頭稅的一倍收入。

不過，復旦大學中國經濟史學者黃敬斌認為，對齊國鹽業專營制度的內涵、政策延續的時間等很多問題的研究仍然不是很清楚，全國范圍內實行食鹽官營政策制度比較清楚的，是從漢武帝時期開始。漢武帝中期，國庫空虛，朝廷不得已向豪富借貸，而富商雖“冶鐵、煮鹽”財累萬金，卻不愿解國家的燃眉之急。鑒于此，漢武帝重新實施食鹽官營，既在經濟上增加了國家財政收入，又在政治上貫徹了“重本抑末”的統治方針。漢昭帝時期，政府專門組織人員就鹽、酒、鐵專營的問題展開辯論，后來整理成共60篇、10萬字的《鹽鐵通議》，又稱《鹽鐵論》。

西漢之后，食鹽管制時興時廢，甚至隋唐初期有100多年是完全放任鹽業，且免除食鹽征稅。但安史之亂后，唐朝政府財政陷入困境，鹽業專賣又重新開始實行，壟斷而產生的鹽利收入占政府總收入的一半之多，“天下之賦，鹽利居半”，此后歷朝歷代都因此而加強鹽業管制。

2014年網絡上關注度很高的“跨區域用鹽”事件，其實古已有之。從宋朝開始到明清，中國的食鹽專賣逐漸形成嚴格的“鹽區”劃分，實行嚴格的“引岸制度”。政府將全國劃分為幾個大的食鹽生產區，一個區域內生產的食鹽必須在嚴格劃定的地方銷售。政府將食鹽的經銷權出售給商人，商人取得壟斷經營的許可證，這種許可證叫做“引”;商人行銷食鹽的地域，就是“岸”。跨區域銷售被嚴格禁止，罪同走私，是嚴重的犯罪。

2000多年來，朝代更迭，但“食鹽專營”制度卻一直存在，可以說，古老的鹽業專營史也是國家行使權力、聚集財富的歷史。現如今，中國依舊保留著這一制度，但是它在財政收入中的比例已經微乎其微。

鹽如石油

公元13世紀，意大利人馬可·波羅來到中國，當時處于元朝統治時期。他在自己的游記里描述了這樣一個見聞：“在城市和海岸的中間地帶，有許多鹽場，生產大量的鹽。”馬可·波羅所驚嘆的地方，就是江蘇省鹽城市。

在中國的地理分布上，東部出海鹽、中部出井鹽、西部出湖鹽，因鹽而興的城鎮貫穿東西南北。江蘇的鹽城、四川的自貢、山西的運城自古就有“鹽都”、“鹽池”、“鹽城”之稱，而這三座城市分別是“海鹽”、“井鹽”、“湖鹽”的代表。海洋中的鹽分結晶沉淀之后，在地質作用下形成的巖石狀態的食鹽質地最佳，因產量稀少、運輸不便，在古代只有皇族才能食用。

馬克·庫蘭斯基在《鹽的歷史》一書中感慨：“現在看來，為了鹽而打仗非常愚蠢，不過以后的人們看到我們今天為了石油而打仗，也許會有相同的反應。”古時候，鹽業作為民生命脈，的確像現代的石油一樣，可以成為一個地區興旺的源泉。

以揚州為例，揚州并不產鹽，但卻是一座因鹽商而富甲天下的城市。中國規模較大的海鹽鹽場，主要集中在長江以北的沿海地帶。揚州方圓數百里內，河道縱橫。隋朝大運河開通，揚州正處于大運河與長江的交匯口，從這里可橫穿東西，縱貫南北。揚州在唐朝時代逐步發展成當時最繁榮的城市，被譽“揚一益二”。到了明萬歷年間，鹽商多達100余家，使揚州成為世界最繁華的城市之一。

史料記載，清乾隆十八年，清政府一年的財政總收入為4000萬兩白銀。而同期揚州的鹽業為政府提供的鹽稅、各種規費和捐款達到1000萬兩白銀，占國家財政總收入的25%。

第一肥缺鹽政官

鹽業壟斷從古至今都面臨滋生腐敗的問題。國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所副所長、“我國鹽業體制改革研究”課題組負責人周海春表示，食鹽專營是一種高度壟斷的管理體制，如果缺乏有效的監管，將不可避免地產生生產效率損失和扭曲分配秩序。在古代鹽業專營的情況下，就出現了“官鹽”和“私鹽”，合法販賣的鹽叫官鹽，非法販賣的叫私鹽。

明代為了防止官員腐敗，規定禁止“監臨官員”、權勢之家、公、侯、伯及四品以上文武官員本人及家人、奴仆從事鹽商業務。但利益的誘惑太大，在宣德、正統年間，這項禁令就成了一紙空文。成化年間，原在禁止之列的達官顯貴竟直接奏請皇帝取得巨額鹽引，轉賣給鹽商謀利。到了弘治年間，鹽業專賣已為這些人所壟斷。

到了清代，鹽業專賣下的腐敗更為嚴重，鹽政官成為天下第一肥缺。例如乾隆年間著名的“兩淮預提鹽引案”，涉及幾任兩淮鹽政及眾多鹽商，官商勾結，侵吞稅銀千萬兩之多，連續舞弊達數年之久。

在現代社會中，專營下的鹽業同樣存在腐敗問題。周海春認為，由于很多地方政企合一的鹽業執法體制以及政府價格管理等監管職能的不到位，很多鹽業公司利用壟斷地位從事不正當競爭行為。鹽業公司在經營過程中索要回扣、紅包、變相收費等現象仍然不同程度地存在，鹽業系統的腐敗違紀案件也時有發生。

現代為何壟斷

國民政府時期初實行“民制、官收、商運、商銷”制度，鹽業運銷掌握在官僚資本手中，1942年至1945年曾實行戰時鹽業專賣。新中國成立以后，1954年，國家對私營鹽業工商業戶進行社會主義改造，實行由國家統一管理的專賣制度。如果古代食鹽專營是為了稅賦的話，那么現代社會中，隨著經濟結構的調整，鹽業專營在增加財政收入上的作用已日漸減小，為什么還會有壟斷專營呢？

中國目前的食鹽專營體制，是在1996年形成的。上世紀90年代，為消除碘缺乏癥，原衛生部規定食鹽中必須加碘。1990年，《鹽業管理條例》發布;1994年，《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》發布;1996年，《食鹽專營辦法》發布，對食鹽產銷實行國家指令性計劃管理，對食鹽價格實行政府定價，隨后各地根據實際出臺鹽業管理條例。目前我國食鹽專營的法律依據皆來源于此。

原國家經貿委鹽業辦公室副主任陳國衛認為，食鹽專營的歷史使命早就完成了。新中國成立初期，資源匱乏，經濟運轉靠計劃，但是改革開放以后，市場經濟發展，已經不需要這個東西了;在消除碘缺乏癥方面，這個任務也早就完成了，數據顯示，從1996到2012年，中國居民合格碘鹽食用率從39.9%上升到95.3%。

而另一些專家則認為，食鹽的指令性計劃管理，能夠實現市場經濟要求的“在國家宏觀調控下，保持總需求與總供給的基本平衡”。同時，食鹽專營有利于鹽資源的科學合理利用，財政收入的穩定增加和確保消費者得到實惠，也利于加強市場監管、保障食品安全。

十年改革

2001年，隨著市場化的推進，食鹽體制改革也開始推行。改革，就涉及利益的調整。截至2008年，從最初的原國家經貿委鹽管辦到國家發改委工業司提出的食鹽流通體制改革方案，不同部委提出過五次鹽業體制改革方案，但最終未能形成草案。

2009年3月，在全國人大《政府工作報告》中提出了要加快鹽業體制改革。之后，國家發改委體改司、工信部消費品司成立了鹽業體制改革領導小組。2011年3月，因日本核輻射危機恐慌，全國范圍內爆發食鹽搶購潮，多個地區出現食鹽缺貨現象，該事件也直接導致食鹽改革步伐的暫停。

2010年10月，國內28家鹽業生產企業聯合上書國家發改委、工信部，希望改變不合理利潤分成。根據當時的公開報道，鹽業公司的利潤大體是生產企業利潤的十倍。而2013年12月，國內28家鹽企共同簽署了《全國部分大中型制鹽企業對鹽業體制改革的建議》，上報國家發改委、工信部，要求進行鹽業改革。

2014年11月20日，鹽業主管部門確認，有關部門正加緊研究制定鹽業體制改革方案，總方向是取消食鹽專營。據了解，鹽業改革方案正在征求意見中，核心為廢止鹽業專營，具體內容為從2016年起，廢止鹽業專營有關規定，允許現有食鹽生產定點經營企業退出市場，放開所有鹽產品價格和流通經營。