本土跨境高等教育相關法規的比較研究

嚴茂紅

摘 要： 加強教育涉外法律法規體系建設，是教育領域綜合改革的必然要求。現將中國大陸、香港與馬來西亞頒布的本土跨境高等教育的相關法規，從辦學屬性、準入門檻、審批權力、質量評估等四個層面進行比較，進而對中國內地的中外合作辦學相關法規建設產生四點啟示：將中外合作辦學屬性劃分為營利性和非營利性兩種；確立分類管理的思路，同時設置最低準入標準；整合目前合作辦學的審批權，既集中一部分審批權到專職部門，又下放一部分審批權給各高校；建立由政府部門、辦學機構和社會組織形成的合作辦學質量保障體系。

關鍵詞： 跨境高等教育 中外合作辦學 非本地課程 私立高等教育 法規比較

在經濟全球化和教育國際化的時代背景下，跨境高等教育在世界各地發展很快。作為亞洲主要的跨境高等教育輸入國（地區），中國大陸、香港與馬來西亞在20世紀90年代相繼頒布國內（地區）規范本土跨境高等教育的專門法規，經過二十多年的發展，香港的“非本地課程”與馬來西亞的“私立高等教育”已經發展成為香港與馬來西亞開展本土跨境高等教育的國際名片，中國內地的“中外合作辦學”在發展過程中卻出現“辦學屬性界定相互矛盾”[1]、“引進的高等教育資源質量良莠不齊”[2]、“審批方式單一，審批效率低下”[3]和“重審批，輕監管”[4]等問題。根據黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，加強教育涉外法律法規體系建設，是教育事業蓬勃發展和教育領域綜合改革的必然要求[5]。本文從中國大陸、香港與馬來西亞在本土開展跨境高等教育的實際情況出發，比較三者各自的相關法規，以期為中國內地的中外合作辦學相關法規建設提供借鑒。

1.相關概念

聯合國教科文組織和經濟合作發展組織頒布的《保障跨國界高等教育辦學質量的指導方針（中文版）》，將“跨國界高等教育”即本文所指的“跨境高等教育”定義為：“在教師、學生、課程、機構/辦學者跨越國家管轄邊界情況下開展的高等教育。跨國界高等教育可包括公共/私立以及非營利和營利性辦學者開辦的高等教育。其模式多種多樣，既包括面對面的學習（也有多種形式，如學生出國留學和校園設在國外），也包括遠程學習（采用多種技術，包括電子學習）。”[6]“本土跨境高等教育”就是指在本國（地區）疆域內開展的跨境高等教育。

20世紀90年代，在本土跨境高等教育蓬勃發展的背景下，中國大陸、香港與馬來西亞立足規范和保證本土跨境高等教育的秩序和質量，幾乎同時出臺了包含規范本土跨境高等教育的性質、設立、審批、質量評估等條款的法律法規。中國大陸于1995年頒布了《中外合作辦學暫行規定》，后又頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），“中外合作辦學”是指中國教育機構與外國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構的活動[7]。香港于1996年頒布了《非本地高等及專業教育（規管）條例》（以下簡稱《（規管）條例》），條例中涉及的“非本地課程”是指于香港進行的令學員獲頒授非本地資格的高等及專業教育課程[8]。馬來西亞于1996年頒布了《私立高等教育法》和《國家認證委員會法》，“私立高等教育”是指并非由政府建立或維持的教育機構（包括《私立高等教育法》認可和注冊的大學、大學學院或大學分校）提供的高等教育或遠程教育[9]。

2.本土跨境高等教育相關法規的比較

2.1辦學屬性的比較

香港在加入WTO時承諾全面開放教育服務貿易，同時在制定本土法時將“非本地課程”認定為商業存在。《（規管）條例》中明確規定，制定本條例的目的是要防止未符合注冊準則的非本地課程在香港開辦，以保障香港消費者的權益。馬來西亞雖然在加入WTO時沒有承諾開放教育服務貿易，但是馬來西亞的本土跨境高等教育在實際運行中卻是按照商業屬性進行管理。馬來西亞《私立高等教育法》規定，外國高等教育機構在馬來西亞開展跨境高等教育，必須在當地注冊一家公司，以公司的名義建立私立院校。

相比香港與馬來西亞從相關法規層面明確跨境高等教育辦學的商業屬性，中國內地的合作辦學相關法規卻明顯表現為兩對矛盾：一方面，國內法與國際法之間相互矛盾。《辦學條例》規定：中外合作辦學屬于公益性事業，是中國教育事業的組成部分。中國大陸在加入WTO時已經部分承諾開放教育服務貿易，中外合作辦學理應屬于一種商業存在。另一方面，國內相關法規之間相互矛盾。《實施辦法》第28條規定：中外合作辦學機構不得從事營利性經營活動，同時《實施辦法》第31條規定：中外合作辦學者要求取得合理回報的，應當按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的規定執行。這種相互矛盾的規定阻礙了中國大陸合作辦學的進一步發展。

2.2準入門檻的比較

香港《（規管）條例》在準入時特別強調兩點：一是境外教育機構開展的課程在其本土應該是得到承認的；二是在香港開設的非本地課程需采取必要措施保證和其在本土開設的相應課程水平一致。香港教育局在官網上指出，要保障香港消費者免受低于標準的非本地高等及專業教育欺騙。馬來西亞《私立高等教育法》也規定，要想獲得私立高等教育機構申請的成功批準，申請人需要做好充分的準備，能夠提供充足的教育設施、適當而有效的管理并且保障教育標準。所有私立院校只有達到權威機構規定的最低標準，才可獲得證書、文憑和學位。

相比于香港與馬來西亞在準入門檻方面強調的“最低標準”，中國大陸合作辦學相關法規卻反復強調引進“優質教育資源”。筆者對“優質教育資源”存在兩點疑問：一是“優質教育資源”的判斷標準是什么？然而，相關法規卻沒有給出優質教育資源的可操作化的定義，這導致了中外合作辦學理論上引進的是優質教育資源，實際上引進的卻多為非優質甚至劣質教育資源。二是“優質教育資源”的判斷主體是誰？顯然，判斷主體不能完全是政府，受教育者作為中外合作辦學的參與者和消費者，理應享有教育資源的一次選擇權，對于那些質量低下的和水準不夠的辦學項目，應該通過受教育者的判斷予以淘汰。

2.3審批權力的比較

香港《（規管）條例》規定，非本地課程注冊處專門負責非香港地區高等及專業教育、培訓課程的登記注冊及日常管理事宜。香港學術評審局應注冊處處長的要求提供專家評估意見，幫助處長決定是否批準注冊或豁免注冊。馬來西亞于2007年成立馬來西亞資質管理局，負責集中審批境外高等教育的注冊申請。根據馬來西亞資質管理局的法案，對于辦學成熟的高等教育機構，如果申請機構審核通過，在新設課程項目方面就將享有較大自主權，可以直接獲得資質管理局的自動認證。

相比于香港與馬來西亞在跨境高等教育審批上強調統一監管，中國大陸合作辦學的審批卻表現為權力分散、政出多門，并直接導致行政效率偏低，追究責任困難。根據《辦學條例》的規定，中外合作辦學機構的審批涉及國務院教育行政部門、地方人民政府和地方勞動行政部門。而統一的監管審批便于掌握標準，增加審批的可比性和公平性，避免政出多頭、標準不一、部門界限不清、責任不明等問題的產生[10]。此外，香港開設的豁免課程與馬來西亞實施的自動認證也為中國大陸合作辦學的海量審批提供了啟示：再強大的審批機構也難以承擔全國數千所高校不斷增長的中外合作辦學機構和項目的審批工作，設計類似的豁免審批或自動認證既體現了尊重高校辦學的自主權，又避免了不必要的行政資源浪費。

2.4質量評估的比較

香港《（規管）條例》規定，注冊課程和豁免課程舉辦者必須在每一學年結束后的6個月內，或在課程注冊處處長容許的較長期間內，向處長送交該學年或12個月期間的周年報告。香港學術評審局必要時可向課程主辦者及境外院校詳細了解課程運作情況并負責審核課程的周年報告，所有材料可供市民查閱。馬來西亞于2007年成立資質管理局后，統一負責公立高校和私立院校的外部質量評估。質量評估的一個重要方法是項目持續審核，通過對學校實地考察走訪，確認其信息的準確性并形成最終報告，保證已評審的項目可以持續提高質量，并規定所有材料可供市民查閱。

相比于香港與馬來西亞注重審批之后的持續性質量改進和全民監督評估報告和結果，中國大陸卻表現為“重審批、輕監管”、評估信息不夠透明等問題。目前，中外合作辦學的質量保障更多地體現在入口時的審批許可，相對輕視市場準入后的過程監控和效果監管，特別是對中外合作辦學的教學質量保證及證書的認證工作等監管力度不夠，使得中外合作辦學運作過程中出現的問題無法得到及時有效的關注和解決。另外，中國大陸有資質對中外合作辦學進行評估的社會中介機構還為數不多，現有的中央與地方的教育質量保障機構大多還未將中外合作辦學的質量評估納入業務范圍[11]。

3.對中國大陸合作辦學相關法規建設的啟示

通過相關法規的對比發現，中國大陸現行的中外合作辦學相關法規存在辦學屬性界定不清晰、準入門檻設置不明細、審批權力劃分過于分散、質量評估監管不到位等問題，借鑒香港與馬來西亞的做法，中國內地的合作辦學相關法規的建設應該注意以下幾方面的問題：

一是將中外合作辦學屬性劃分為營利性和非營利性兩種。根據世界跨境高等教育的發展趨勢和普遍做法，營利性辦學機構按照商業組織性質處理，非營利性辦學機構按照慈善機構或相關組織規定對待。香港和馬來西亞將跨境高等教育都歸為商業存在，即營利性辦學機構或項目。至于具體采取何種運作方式，自主權掌握在中外合作辦學機構和項目主體手中，他們可以根據各自不同的辦學特點、性質、目的，選擇合適的運作方式。

二是引進境外高等教育資源時，確立分類管理的思路，同時設置最低準入標準。對獨立設置的中外合作辦學機構，應強調和鼓勵與高水平大學的強強聯合；對高校內的非法人設置的中外合作辦學機構，應鼓勵和支持雙方發揮學科優勢，促進我方高校學科建設；對中外合作辦學項目，則應進一步突出專業優勢和課程設置方面的合作[12]。在引進合作院校、學科、課程等境外高等教育資源時，應該設置相應的最低準入標準，防止低層次、非優質的教育資源進入我國。

三是整合目前合作辦學的審批權，既集中一部分審批權到專職部門，又下放一部分審批權給各高校。結合我國國情并參考馬來西亞和香港兩地的做法，教育部也可以設立專門的中外合作辦學審批部門，統一歸口負責合作辦學的各項事宜。同時，賦予高校更多的辦學自主權和相應的內部管控中外合作辦學的權利，對與我國高水平大學合作舉辦的、納入全國招生計劃的中外合作辦學項目實行審批豁免程序[13]。

四是建立由政府部門、辦學機構和社會組織形成的中外合作辦學質量保障體系。首先，政府層面形成合力，明確宏觀管理職責，著力于法規的完善及標準的制定。其次，院校層面應著力于構建內部質量保障體系，側重對項目、課程、師資和教學過程加以保障。最后，社會層面通過專業中介機構及社會參與，發揮社會監督與管理的第三方保障作用。

參考文獻：

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[9]Ministry of Education Malaysia.Private Higher Educational Institutions Act 1996[EB/OL].[2014-10-10].http：//www.moe.gov.my/v/peruntukan-undang-undang.

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