推進(jìn)河北省新生代農(nóng)民工市民化的培訓(xùn)與就業(yè)政策建議

楊飛　唐文博　王向華

摘 要： 本文在分析政策制定的理論基礎(chǔ)，總結(jié)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了推進(jìn)河北省新生代農(nóng)民工市民化的培訓(xùn)與就業(yè)政策建議：加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和立法；強(qiáng)化集中管理，整合社會(huì)資源；培訓(xùn)、就業(yè)政策與河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合；培訓(xùn)、就業(yè)政策與其他政策同步配套；培訓(xùn)政策與就業(yè)政策良性互動(dòng)；充分利用信息技術(shù)，建立數(shù)字化終身學(xué)習(xí)與就業(yè)平臺(tái)。

關(guān)鍵詞： 河北省 新生代農(nóng)民工 市民化 培訓(xùn)與就業(yè)政策

一、培訓(xùn)與就業(yè)政策制定的理論基礎(chǔ)

國(guó)際上培訓(xùn)與就業(yè)政策的制定雖然都比較關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題的解決，但理論層面的研究無疑會(huì)使政策的制定建立在更加科學(xué)穩(wěn)妥的基礎(chǔ)之上。培訓(xùn)與就業(yè)政策的制定主要有兩個(gè)理論基礎(chǔ)，分別是人力資源理論和人力資本理論。

1.人力資源理論。

人力資源理論的代表人物是美國(guó)哥倫比亞大學(xué)制度學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊萊·金茲伯格。他生活的年代，由于科技革命影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響了就業(yè)市場(chǎng)供求關(guān)系，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出，勞動(dòng)力資源浪費(fèi)嚴(yán)重。為應(yīng)對(duì)以上挑戰(zhàn)，伊萊·金茲伯格于1958年出版了《人力資源：國(guó)家財(cái)富》一書，集中表達(dá)了其學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。在書中，他強(qiáng)調(diào)了英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的兩個(gè)主張：一是每個(gè)人都有開發(fā)自己潛能和自由就業(yè)的權(quán)利；二是為勞動(dòng)力提供技術(shù)、智慧和正義是國(guó)家財(cái)富來源的關(guān)鍵。人力資源開發(fā)和利用不足，給美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的后果是：經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期工作崗位短缺；部分勞動(dòng)力長(zhǎng)期找不到滿意的、有價(jià)值的工作；政府的教育和培訓(xùn)投入不能滿足充分開發(fā)人的潛能的需要；就業(yè)市場(chǎng)自身無法保證所有勞動(dòng)力的充分就業(yè)。因此，他認(rèn)為政府應(yīng)該刻不容緩地進(jìn)行“人力革命”，認(rèn)為關(guān)注“國(guó)民教育和培訓(xùn)、能力和技術(shù)”既是美國(guó)政府應(yīng)該承擔(dān)的核心責(zé)任，又是在冷戰(zhàn)中美國(guó)繼續(xù)保持其經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)先地位的需要。他主張政府政策既要為失業(yè)勞工提供技術(shù)培訓(xùn)，又要著力進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革、勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)劃和大規(guī)模投資。這樣不僅有利于緩解就業(yè)壓力，還有利于生產(chǎn)力水平的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。金茲伯格對(duì)美國(guó)人力資源開發(fā)的高度關(guān)注和對(duì)政府制定政策的合理性與必要性的論證，順應(yīng)了戰(zhàn)后美國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀要求，在理論和實(shí)踐上都具有劃時(shí)代意義。

2.人力資本理論。

人力資本理論最突出的代表人物是經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨。他通過對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的研究提出人力資本理論，認(rèn)為人力資本不僅和物質(zhì)資本一樣，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，而且通過就業(yè)和培訓(xùn)計(jì)劃對(duì)人力開發(fā)所投入的費(fèi)用，具有比物質(zhì)資本投資更高的收益率。二戰(zhàn)后，德國(guó)和日本經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，基本原因是其人力資本未受到同等程度的破壞。貧困國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的原因在于人力投資落后于物質(zhì)資本的投資，勞動(dòng)力因失業(yè)而閑置時(shí)，人力資本就會(huì)退化。因此，面對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)勞工知識(shí)和技術(shù)日益增長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)該增加人力資本投資，特別是公共教育的投資，達(dá)到極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和增加窮人福利的目的。

人力資本理論強(qiáng)調(diào)通過學(xué)校和政府的培訓(xùn)計(jì)劃對(duì)人力資本投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和消減貧困人口。人力資源理論更強(qiáng)調(diào)人力資源對(duì)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略意義，傾向于從制度上考慮如何開發(fā)和利用人力資源，主張制定廣泛而全面的人力政策。雖然兩種理論有差別，但是共同主張是“人力”和“人力資源”具有與物質(zhì)資本同等重要的地位。人力資源與自然資源不同，人力資源不利用就是浪費(fèi)，而且是政府和社會(huì)的一項(xiàng)經(jīng)常性開支。不管其是否就業(yè)，公民家庭和政府都要為其生存對(duì)其教育、醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施和日常社會(huì)救濟(jì)等方面進(jìn)行投資。只有進(jìn)行人力資源的開發(fā)與利用才能突破戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸。

二、培訓(xùn)與就業(yè)政策制定與實(shí)施的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

1.國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)。

（1）加強(qiáng)規(guī)劃和立法。

通過立法的方式加強(qiáng)培訓(xùn)與就業(yè)，能夠強(qiáng)有力地凸顯政府對(duì)人力資源戰(zhàn)略地位的重視，并為培訓(xùn)和就業(yè)政策的落實(shí)提供法律依據(jù)。美國(guó)為適應(yīng)二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整及應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)，從1946年頒布《就業(yè)法》到1968年先后頒布和修訂了10多項(xiàng)法案，其中最主要的是1962年《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》、1963年《職業(yè)教育法》、1964年《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》。英國(guó)為促進(jìn)培訓(xùn)和就業(yè)，頒布了《反就業(yè)歧視法》、《教育法案》、《就業(yè)和訓(xùn)練法案》。日本為促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》，通過培訓(xùn)提高農(nóng)村勞動(dòng)者的素質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)科技水平，以夯實(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。而且，日本尤其重視通過逐級(jí)升學(xué)的途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。為應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，歐盟實(shí)施了里斯本戰(zhàn)略，在此戰(zhàn)略下，在職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域制定了一系列共同政策，包括《歐洲終身學(xué)習(xí)關(guān)鍵能力參考框架》、《辨識(shí)和承認(rèn)無正規(guī)、非正規(guī)學(xué)習(xí)歐洲共同原則》、《歐洲終身學(xué)習(xí)資質(zhì)框架》、《歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)》和《歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量保證參考框架》。其他國(guó)家，比如法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、西班牙、秘魯、韓國(guó)都對(duì)就業(yè)與培訓(xùn)制定相關(guān)的法規(guī)。

（2）有機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策的實(shí)施。

“有法可依”之后是“執(zhí)法必嚴(yán)”。要落實(shí)法律條款，需要有專門的機(jī)構(gòu)實(shí)施，并對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)研和評(píng)估。美國(guó)在1962年《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》規(guī)定成立“總統(tǒng)人力政策顧問委員會(huì)”，1963年《職業(yè)教育法》規(guī)定成立“全國(guó)職業(yè)教育顧問委員會(huì)”，這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)是依法確定調(diào)研對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，檢測(cè)項(xiàng)目施工過程，提出改進(jìn)建議。英國(guó)成立公共就業(yè)服務(wù)中心，加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)促進(jìn)就業(yè)，為扶持小企業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定就業(yè)崗位，組建統(tǒng)一的政府小企業(yè)管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（3）培訓(xùn)、就業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展繁榮相結(jié)合。

首先，通過培訓(xùn)和就業(yè)政策夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。日本《農(nóng)業(yè)基本法》規(guī)定要使農(nóng)業(yè)從業(yè)者及其家庭得到適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，維持與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的生活的穩(wěn)定，必須改進(jìn)教育、職業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)介紹事業(yè)，振興農(nóng)村地方工業(yè)。另外，在學(xué)校教育、社會(huì)教育、地區(qū)政策、中小企業(yè)政策、就業(yè)政策、社會(huì)福利等方面進(jìn)行調(diào)整，取得了顯著效果。其他國(guó)家，比如丹麥、荷蘭、瑞士、英國(guó)都非常重視依靠科技進(jìn)步和教育培訓(xùn)夯實(shí)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

其次，培訓(xùn)與就業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。培訓(xùn)與就業(yè)政策的實(shí)施，提高了勞動(dòng)者素質(zhì)，適應(yīng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，而且能夠比較有效地應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)和貧困問題。美、英、日、歐盟等國(guó)家都有這方面成功的經(jīng)驗(yàn)。

再次，通過培訓(xùn)、就業(yè)政策，讓勞工從事公共服務(wù)事業(yè)。政府把高素質(zhì)勞工吸納到公共服務(wù)領(lǐng)域，成為公共服務(wù)的最大雇主，不僅能促進(jìn)勞工市民化，而且能提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)社會(huì)整體和諧發(fā)展。

（4）就業(yè)、培訓(xùn)政策與其他政策緊密結(jié)合。

就業(yè)和培訓(xùn)政策，必須與其他政策配合，才能真正促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力成功轉(zhuǎn)移。培訓(xùn)和就業(yè)政策突出了勞工內(nèi)在素質(zhì)和充分就業(yè)在轉(zhuǎn)移過程中的重要性，還需要在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)方面的配套政策。

（5）培訓(xùn)政策與就業(yè)政策緊密結(jié)合。

培訓(xùn)政策的目的是提高勞工素質(zhì)，但是只是素質(zhì)提高，并不能保證就業(yè)，政府還要通過就業(yè)政策，積極創(chuàng)造適合勞工就業(yè)崗位。比如公共服務(wù)領(lǐng)域、新興產(chǎn)業(yè)、振興中小企業(yè)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等。

2.失敗的教訓(xùn)。

（1）政策落實(shí)過程中缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中管理。

通過立法，促進(jìn)勞工培訓(xùn)和就業(yè)，彰顯了政府對(duì)人力資源的重視，但是政策的落實(shí)依然是一個(gè)難題。在美國(guó)，由于政策體系過于龐雜，目標(biāo)不明確，管理混亂，造成政策實(shí)施的效益低下，這也在一定程度上暴露了美國(guó)政治體制的弊端。

（2）培訓(xùn)、就業(yè)政策與其他政策相脫離。

培訓(xùn)和就業(yè)政策的終極目的是降低社會(huì)失業(yè)率，減少對(duì)社會(huì)福利的依賴，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人力資源的利用率。但培訓(xùn)、就業(yè)政策只能解決勞工個(gè)人素質(zhì)提高問題，因此不得不考慮國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展對(duì)培訓(xùn)、就業(yè)政策的影響。比如美國(guó)制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)逐步流向公共交通無法到達(dá)的郊區(qū)地帶，貧困人口卻因無力購(gòu)買家庭轎車而無法就業(yè)。培訓(xùn)與就業(yè)政策只是解決了勞工技術(shù)問題，卻未能解決其居住地與就業(yè)機(jī)會(huì)相分離的通勤問題。

（3）培訓(xùn)資金監(jiān)管不到位和文化沖突。

培訓(xùn)資金的監(jiān)管也是非常重要的問題。比如印度在實(shí)施“農(nóng)業(yè)一體化發(fā)展計(jì)劃”過程中，600億盧比中的60%的款項(xiàng)不知去向，使就業(yè)計(jì)劃的效果大打折扣。還有就是由于勞工來自不同的地區(qū)，勞工之間、勞工與當(dāng)?shù)鼐用裰g的文化沖突也是應(yīng)該引起重視的問題。比如美國(guó)1964年《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》中的“職業(yè)團(tuán)”計(jì)劃實(shí)施過程中，存在吸毒，營(yíng)地暴力不斷，輟學(xué)率高，經(jīng)常發(fā)生黑人與白人械斗，學(xué)員與當(dāng)?shù)鼐用駴_突屢禁不止等問題。

三、推進(jìn)河北省新生代農(nóng)民工市民化的培訓(xùn)與就業(yè)政策建議

1.加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和立法。

首先，逐步完善河北省人力資源發(fā)展規(guī)劃。加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)者、新生代農(nóng)民工、大學(xué)生培訓(xùn)和就業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，充分利用這三條途徑促進(jìn)農(nóng)民工市民化。另外，加強(qiáng)河北省大批拔尖人才的培養(yǎng)和繼續(xù)教育，充分發(fā)揮拔尖人才在我省科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用。

其次，統(tǒng)籌發(fā)展我省的各級(jí)各類教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合理定位、有效銜接，為農(nóng)民工培訓(xùn)、就業(yè)和持續(xù)發(fā)展提供支撐。確定農(nóng)民工培訓(xùn)和發(fā)展的主渠道，并給予大力持久的支持。另外，結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，通過各類專項(xiàng)計(jì)劃，增強(qiáng)政策的靈活性。

再次，在個(gè)別城市探索農(nóng)民工培訓(xùn)和就業(yè)立法，先行試點(diǎn)，然后將成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣到全省。

2.強(qiáng)化集中管理，整合社會(huì)資源。

充分發(fā)揮我國(guó)政治體制的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)與就業(yè)政策落實(shí)的集中管理，有效整合各種資源。為加大統(tǒng)籌力度，由各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)督辦、集體協(xié)商、專門機(jī)構(gòu)和專人負(fù)責(zé)落實(shí)的方式比較好。另外，要成立專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)督和研究政策的落實(shí)情況，防止資金浪費(fèi)和腐敗行為，并不斷完善政策。

3.培訓(xùn)、就業(yè)政策與河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合。

培訓(xùn)、就業(yè)政策的制定與落實(shí)要與夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提高公共服務(wù)水平緊密結(jié)合。具體就是要與“京津冀一體化”戰(zhàn)略，承接北京非首都功能轉(zhuǎn)移，河北省壓縮落后產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化升級(jí)，河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，河北省新農(nóng)村建設(shè)，互聯(lián)網(wǎng)+等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升河北省公共服務(wù)水平等緊密結(jié)合。

4.培訓(xùn)、就業(yè)政策與其他政策同步配套。

新型城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，除了通過培訓(xùn)、就業(yè)政策提高我省勞動(dòng)者自我謀生、創(chuàng)造財(cái)富的能力，還要注重其他政策同步有序推進(jìn)，包括戶籍制度、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)文化融合等。

5.培訓(xùn)政策與就業(yè)政策良性互動(dòng)。

培訓(xùn)政策解決素質(zhì)提高，就業(yè)政策解決學(xué)以致用。兩者必須良性互動(dòng)，立足農(nóng)民工素質(zhì)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)需求進(jìn)行教育和培訓(xùn)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)提出了更高的要求，因此培養(yǎng)農(nóng)民工的終身學(xué)習(xí)能力至關(guān)重要。

6.充分利用信息技術(shù)，建立數(shù)字化終身學(xué)習(xí)與就業(yè)平臺(tái)。

信息技術(shù)不僅是新興的產(chǎn)業(yè)，而且為學(xué)習(xí)與就業(yè)提供了很好的技術(shù)支撐。網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)能夠打破時(shí)空的限制，實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)，而且能夠使學(xué)習(xí)適合農(nóng)民工的個(gè)性需要。另外，網(wǎng)絡(luò)能為農(nóng)民工的就業(yè)提供就業(yè)信息。因此，打造數(shù)字化終身學(xué)習(xí)與就業(yè)平臺(tái)能夠?yàn)槲沂∞r(nóng)民工市民化提供強(qiáng)有力的支持。

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基金項(xiàng)目：河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題：推進(jìn)河北省農(nóng)民工市民化的政策研究（編號(hào)：201401407）。