香港醫院管理局組織架構與管理特色

陳美婷，梅文華，葉仲書（暨南大學醫學院流行病與衛生統計學教研室，廣州市510632）

?他山之石?

香港醫院管理局組織架構與管理特色

陳美婷，梅文華*，葉仲書
（暨南大學醫學院流行病與衛生統計學教研室，廣州市510632）

多年來香港醫院管理局為700多萬香港市民提供高質量、高福利、低收費的醫療服務，使香港市民的健康指數居世界前列。介紹香港醫管局成立的背景、醫管局現時的管理架構及其所取得的成就，以期對我國內地醫療保障體制改革有一定的借鑒意義。

香港醫管局；治理結構；管理特點

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1672-4232.2015.06.031

1　香港醫管局成立背景

20世紀80年代，香港醫院管理局成立之前，香港的公營醫療體系由政府衛生福利司（1997年后更名為衛生福利與食物局）負責管理與決策，其公立醫院分為兩類：第一類為政府醫院，100%的運營經費由政府撥款，醫務衛生署負責管理；第二類為補助醫院，96%的運營經費由政府撥款，10多個不同宗教、慈善團體等非牟利機構承擔剩余4%的運營經費，由非牟利機構負責管理［1］。

在這種公營醫療運行體制下，香港政府管理權力過度集中，同時扮演著“管醫院”和“辦醫院”兩個角色，公立醫院未能按照社會需求提供服務并作適時調整。最終的結果是導致資源分配不合理；醫院各自擁有不同的管理制度、組織架構及機構文化，員工薪酬、福利水平不一致，醫院不同部門之間缺乏聯系，服務缺乏成本效益，嚴重影響服務協調和運作效率，無法實現資源共享來降低成本；公立醫院缺乏以病人為中心的文化，管理專業化程度低，沒有吸納來自社會的意見，造成患者滿意度低；醫院服務成本因醫療科技的迅猛發展而不斷上升，醫療衛生服務發展的速度滯后于當時香港的經濟和教育水平，同時面對香港人口老齡化和市民日益增長的醫療衛生服務需求期望，迫切地要求香港的公營醫療體系改革［2］。

當時香港公營醫療發展的環境十分惡劣：醫院管理不理想、院長不受重視、資源使用欠效率、政府醫院環境擠迫惡劣、市民對醫療服務素質失去信心以及醫院聘用條件差，醫務人員流失率高、士氣低落。

在1985年，香港政府委托一家國際顧問公司W. D.Scott就改善公立醫院管理制度進行調研、探討。該公司經過周密調查后撰寫了《醫院提供的醫療服務》報告（又稱史葛報告），建議香港政府應配合社會發展，設立一個醫院管理局，給予公立醫院更多的管理自主權，建立統一、獨立的醫院管理制度，使得資源配置合理、靈活，運作更有經濟成效，并提出降低成本、增設較高級病房以及收回醫院服務成本等建議。1988年，香港政府在顧問報告思路的指導下，設立“臨時醫院管理局”，經過一年多的試運行，1989年香港立法局通過《醫院管理局條例》，醫管局的成立和運行有了法律依據。1990年12月1日香港醫院管理局正式成立，成為在規模上僅次于香港政府的第二大公營機構，由香港政府撥款，負責管理香港15所補助醫院和24所公立醫院。

2　香港醫管局的概況

2.1香港現行的醫療衛生管理架構

由財務司司長負責的食物及衛生局監管屬下4個執行部門工作，其中包括漁農自然護理署、衛生署、食物環境衛生署和政府化驗所。衛生署作為香港特別行政區的政府部門，除負責執行香港政府的健康護理政策外，還包括規管私家醫院。而醫院管理局作為非政府部門的公營機構，則直接管理所有公立醫院、機構及基層醫療，通過食物及衛生局局長向政府負責，食物及衛生局則負責制定醫療政策和監察醫管局的工作。

香港醫療系統實行“醫療雙軌制”，即是由公營和私營醫療機構系統共同組成的雙層結構，由政府高度補貼的公營醫療機構保障基本醫療服務，履行香港特區政府醫療“不會有市民因經濟原因而得不到適當的醫療照顧”的政策，而私立醫院以用者自付原則為香港市民提供個性多樣化服務。2011年，公營醫療機構醫療衛生總開支與本地生產總值的比值為2.5%，為88%的住院病人和31%的門診病人服務，提供全港市民的公共衛生服務，私立醫院醫療衛生總開支與本地生產總值的比值為2.6%，為12%住院病人和69%門診病人服務［3］。

2.2醫院管理局行政管理架構

2.2.1醫院管理局大會組成。香港醫管局實質上是一個為香港市民服務的綜合機構，根據《醫院管理局條例》規定，醫管局不得被視為政府的雇員或代理人，亦不得被視為享有政府的地位、豁免權或特權。醫院管理局大會是管理醫管局的最高決策機構，其決策必須符合食物及衛生局的醫療政策，醫管局每個季度向食物及衛生局報告有關醫管局服務及運作等事宜。其大會成員由香港特別行政區行政長官直接委任，在會成員來自社會各界，其中包括大學醫學院院長、律師、政府代表、上市公司行政總裁及財務界專業人士等。現時，大會有成員28名，其中24名為非公務員、3名為公務員、1名為主要行政人員（醫管局行政總裁）。除醫管局行政總裁外，其他成員均沒有任何薪酬。醫管局大會每年約召開12次正式會議，如有需要亦會增開特別會議。《醫院管理局條例》規定，醫管局的職責包括根據公眾對公立醫院服務的需求及所需資源，向政府提意見；管理及發展公立醫院系統；向食物及衛生局局長建議恰當可行的公立醫院服務收費政策；設立公立醫院；管理及規管公立醫院以及促進、協助及參與培育工作，造就醫院或有關的服務人才。

2.2.2醫院管理局管治架構。醫管局大會通過3個區域咨詢委員會、32個醫院管治委員會和11個常設委員會來執行機構管治，監督行政總裁和各級行政人員工作（見圖1）。現時香港設有香港島、九龍和新界三個區域咨詢委員會，屬于咨詢性質，由醫管局委任的醫管局代表、衛生署代表、醫院代表和社區人士組成，行政總裁和該區醫院行政人員應須定期向區域咨詢委員會匯報工作，各區域咨詢委員會每年召開4次會議。為加強公立醫院管治并促進社區參與，香港醫管局在40家公營醫院和機構成立了32個醫院管治委員會，相當于每所醫院的董事會，委員會于年內負責收閱和審視醫院行政總監的定期管理報告，監察醫院在運作和財務方面的表現，并參與人力資源及采購職能的管治工作，以及醫院和社區的協作活動。在2013—2014年度，32個醫院管治委員會共召開126次會議。為協助大會有效發揮其職能及行使職權，醫管局大會成立了11個常務委員會，其中包括審計及風險管理委員會、緊急應變策導委員會、財務委員會、人力資源委員會、資訊科技服務管治委員會、中央投標委員會、醫療服務發展委員會、公眾投訴委員會、行政委員會、職員上訴委員會以及支援服務發展委員會。

圖1　醫院管理局管治架構

截至目前，香港醫管局共有雇員約67 000人，監管42間公立醫院和醫療機構、47間專科門診及73間普通科門診，合共提供27 440張病床，為每千人提供約4張公立醫院病床。據2013—2014年數據統計顯示，住院或日間病人出院人次為157萬，急癥室總求診人次約224萬，專科門診及專職醫療總求診人次約937萬，基建服務總求診人次約610萬以及社區外展探訪次數約199萬［3］。

2001年，香港醫管局根據各醫院和門診所屬區域以及人口的需要將全港劃分為7個聯網區域，確保患者對優質醫療衛生服務的可及性，每個聯網下轄3～7家醫院和門診，以聯網的方式運作，以滿足患者由發病、療養、康復以至出院后護理的需求，因此每個聯網內的醫院和門診均功能補足，相互配合為區內市民提供全面的服務。醫管局以行政總裁為領導，下設總辦事處，現設有8個部門，總辦事處作為整體策劃的樞紐，負責全港公立醫院或機構的服務規劃發展和基礎建設，訂立相關政策和服務質量及標準，對全港公立醫院或機構衛生資源規劃及分配，并就所實行相關的衛生政策監察后期成效和專業人員培訓等為下屬公立醫院或機構提供支持。

醫管局的縱向行政管理架構為：醫院管理局大會—行政總裁—聯網總監—院內行政總監，一般由聯網內的龍頭醫院行政總監兼任聯網總監，對醫管局行政總裁負責，負責聯網總體運作。推行聯網制度，統一管理架構，網內醫院互補所長，防止惡性競爭，聯網醫院之間的病床、人手等資源方面靈活調配，推動資源共享，通過重組、合并，減少重疊，控制成本，理順服務，提高成本效益。醫院聯網的運作支出由醫管局總辦事處撥款。任何一個聯網都采用統一的財務和人事管理制度、同一套規章和報表，發展中央后勤服務，使達到最高的經濟效益。

聯網總監之下分別設有醫院行政總監、聯網總經理、服務總監和臨床服務統籌，分管醫務、財務、人事、護理、支持服務及協調聯網內各醫院的資源。對于每家醫院的行政總監，香港醫院管理局專業事務及運作總監張偉麟醫生指出，醫管局的理念是充分地放權，把權利下放到最能執行任務的地方，令管理更具靈活性［3］。醫院行政總監參與醫院管治委員會，向醫院管治委員會負責，領導醫院的日常運作和發展規劃。醫管局在每所醫院委任的醫院行政總監之下設有總經理及部門主管，以管理醫院事務。

香港公立醫院管治架構（見圖2）強調權利與問責，醫院的所有權和決策權分離，實現了“管辦分離”。

圖2　香港公立醫院管治架構

3　醫院管理局管理特點

3.1公益性強、高福利、低收費

政府的撥款通過總額預算的形式由食物及衛生局撥給醫管局，再經由醫管局撥付給轄下的專科門診、普通科門診、公立醫院和其他醫療機構。醫管局服務收費原則是考慮市民負擔能力，對患者的醫療服務收費遠低于成本，其中急診室每次服務收費100港元，資助比率占90%；急癥病床住院費為100港元/天，包括醫生診癥、檢查、手術、護理、藥物、留院住宿以及每天三餐的膳食費用，其他病床住院費為68港元/天，資助比率占95%～98%；專家門診首次診癥100港元/次，其后復診60港元/次，藥物10港元/種，資助比率占91%～95%；普通科門診45港元/次，資助比率占88%。香港醫院管理局2014—2015年度政府經常性撥款預算為472億元，約占總預算的15%，僅次于教育（21.8%）和社會福利（18.5%）的撥款預算［4］，政府對公立醫院和門診進行的龐大補貼，以維持整個醫療系統的運轉。

3.2統一的藥物管理

根據醫管局2012—2013的統計數據顯示，醫管局91.5%（約446億港元）的財政支出用于其他經常性開支，如人力資源、水電和設備等方面的費用，另外8.5%用于藥物支出，通用藥物占 50.52%，專用藥物占49.48%［3］。醫療衛生資源及藥物通過中央供應合同公開招標大宗集體購買，增加議價能力，降低成本，同時制定藥物采購政策和藥物統一收費政策，設定醫管局藥物名冊，以病人為本，保證藥物種類、品質、供應來源、采購途徑及價格正確，使公立醫療服務能提供所需的基本藥物，病人能公平地獲得具成本效益且安全有效的處方藥物。

3.3信息化管理，構建公私營協作平臺

以臨床服務為主的信息科技平臺為病人提供高質量的醫療服務，如診斷、處方藥物和影像等數據支持，提高病人安全，并且所有香港公立醫院臨床病例系統聯網，同時與私營機構電子病歷互聯共享信息及平臺，推動公私營合作，輔佐醫療服務的運轉，并根據所得資料更科學地和有效地分配醫療資源，提升醫護人員工作效率，提高社會整體醫療衛生服務水平，至目前醫管局為配合政府醫療改革的施政方向已推行多項公私營合作計劃，如“耀眼行動”白內障手術計劃、放射診斷造影先導計劃等。

3.4營造“病人為中心”的醫院文化

設立醫院服務評審標準，推崇以循證醫學、實證為本的治療方案，營造以病人安全為中心的醫院文化，臨床指引與國際接軌，建立事故呈報及分析系統、風險評估及管理機制和處理醫療投訴及醫患關系機制，使香港醫療公營機構服務質量得到保證。嚴重醫療及重大風險事件政策以減低對病人及其家屬的傷害為原則，對成因進行分析并鑒別其風險，提出改善的措施，不斷學習，并且能按照需要向社會公示。

3.5重視人力資源發展，讓員工滿意

香港醫管局致力于人力資源管理與發展，以減輕臨床人員工作量、改善員工工作條件和加強職業培訓及發展來挽留人才，以提供彈性的聘用條件和增加人員供應來吸引人才，以良好的管理和領導能力、加強員工的歸屬感及對員工認同并給予獎勵來激勵員工。市民健康、員工開心、大眾信賴的愿景，與民攜手、保健安康的使命，以人為先、專業為本、敬業樂業、群策群力的核心價值，共同推動醫管局的機構文化發展。

3.6“社會主義特色”的醫療體制成效顯著

香港有“社會主義特色”的醫療體制，有為市民提供低收費、高福利的醫療保障服務，對領取綜援的病人可以獲豁免公營醫療費用，低收入人士、長期病患者和貧困年長病人根據所制定的相關政策可獲公營醫療費用減免，同時香港醫療保障體制具備公平性和可及性的優點，為世界各國所稱道，前任香港醫管局大會主席胡定旭曾自豪跟媒體說道：“在香港，沒有窮人看不起病的現象。在公立醫院，無論貧富貴賤一律平等。”香港醫管局致力于為全體香港市民的健康服務，以高效率、高效益的服務原則使香港市民的健康指數居世界前列。2011年香港政府合共籌資400多億元港幣用于醫療費用支出，服務了香港700多萬人口，約占香港GDP的5.1%，遠低于美國（17.7%）、法國（11.6%）和日本（10.0%）。世界銀行數據顯示，2012年香港市民出生預期壽命為83歲，與日本持平，遠高于世界人口出生預期壽命（71歲）［5］，為世界出生預期壽命最長的地區。根據香港衛生署統計數據顯示，2013年香港地區嬰兒死亡率為1.6‰，與之相比，同年中國大陸的嬰兒死亡率為10.9‰，同時也低于衛生教育條件較優的芬蘭（2.1‰）和日本（2.1‰），居發達國家和地區的前列［3］。香港中文大學賽馬會公共衛生及基層醫療學院于2013年采用短版形式的《香港住院病人經驗問卷》對個別醫院合共3566名病人經驗及服務滿意度進行調查，結果顯示受訪者對醫護人員的滿意度高，其中有81%的受訪者對醫生所提供的服務評分為“非常好/好”［6］。

香港政府充足的財政撥款和各種的政策支持，以及醫管局自身吸納多個地方的經驗，聆聽香港市民意見，從而不斷革新，同時醫管局仍致力于善用公共資源來提升公立醫院的服務素質，應對人口老化及市民對公共醫療服務不斷增加的需求，使香港的醫療制度成為全球公認最好的醫療制度之一。

4　香港醫療體制對內地的啟示

香港先進的公立醫院管理模式也存在一些弊端，胡定旭曾尖銳地指出，政府沒好好發展小區門診和基層醫療分流，民間也事無大小窮人富人全享用政府醫療［7］。由于公營醫療服務質優價低，患者輪候時間過長，公共醫療被濫用的問題已經很突出，導致香港政府財政不堪重荷；不同管理體系導致公營和私營醫療機構兩者相互之間溝通、協作有障礙，影響資源的有效利用；醫管局在訂制相關政策和資源分配方面往往忽視基層和小區醫療應付慢性病的重要性，過于以醫院為中心［8］。

盡管香港獨特的歷史沿革和地域文化，以及體制和制度與大陸存在很大的差別，胡定旭認為香港具特色的醫療體制管理模式對我國內地醫療保障體制改革有一定的借鑒意義，一是“管辦分離”，二是政府要加大投入［9］，筆者認為這兩點是指導中國大陸醫改的精髓所在。

［1］冼藝泉.香港醫管局的前世今生［J］.中國醫院院長，2012，（9）：84-86.

［2］馮蕾.“港式”管辦分離：訪香港醫院管理局專業事務及運作總監張偉麟醫生［J］.中國醫院院長，2006，（16）：26-29.

［3］2013年香港衛生署.香港健康數字一覽［EB/OL］.（2014-05-10）［2014-12-10］.http：//www.dh.gov.hk/tc_chi/statistics/ statistics_hs/files/Health_Statistics_pamphlet_TC.pdf.

［4］香港特別行政區.二零一四至一五財政年度財政預算案-預算案演辭［EB/OL］.（2014-02-26）［2014-12-12］.http：// www.budget.gov.hk/2014/eng/speech.html.

［5］世界銀行.中國香港特別行政區數據［DB/OL］.［2014-12-12］.http：//data.worldbank.org.cn/country/hong-kong-sarchina.

［6］香港醫院管理局.2013個別醫院病人經驗及服務滿意度調查報告摘要［EB/OL］.（2014-09-01）［2015-02-01］.http：// www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp？Parent_ID= 203686&Content_ID=220239&Ver=HTML&Lang=CHIB5.

［7］王堯.香港醫改“免費午餐”易派難收［N］.人民日報，2011-01 -28（19）.

［8］浦啟華.香港的醫療制度及其改革［J］.當代世界與社會主義，2008，（6）：174-178.

［9］胡芳.公立醫院改革一定要管辦分離：訪香港醫院管理局主席胡定旭［N］.中國醫藥報，2012-03-21（5）.

（編輯張瀚予）

Characteristics of Organization Structure and Management of Hong Kong Hospital Authority

CHEN Mei-ting，MEI Wen-hua，YE Zhong-shu
（Department of Medical Statistics，School of Medicine，Jinan University，Guangzhou 510632，China）

For years，Hong Kong Hospital Authority has provided 7 million Hong Kong Citizens with medical service of high quality，high welfare，and low charge，which contributes to HK citizens'health index ranking the front in the world.The authors introduced HA's background，its present management structure and the achievement，to provide reference for the reform on medical health system on Chinese mainland.

Hong Kong Hospital Authority；administration structure；management feature

R197.3

A

1672-4232（2015）06-0089-04

梅文華（1964-），男，博士，主任醫師；研究方向：社會醫藥衛生事業管理。

2015-05-28