破解我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題的法治思考

摘要：目前我國(guó)有數(shù)量龐大的顯性地方債務(wù)和難以估算的隱性地方債務(wù)，資不抵債已經(jīng)嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。一些國(guó)家或地區(qū)針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題采取了多種法治模式，其中債務(wù)法治體系化、債務(wù)接管法治化、統(tǒng)一基金保底與借款法定化和債務(wù)指標(biāo)法定化模式對(duì)于我國(guó)破解地方債務(wù)難題具有一定的借鑒意義。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在《憲法》中對(duì)控制地方債務(wù)進(jìn)行頂層布控，在此基礎(chǔ)上完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與稅權(quán)法律制度；出臺(tái)地方債務(wù)法，強(qiáng)化地方預(yù)算監(jiān)督；完善地方政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制，明確地方債務(wù)的主體、發(fā)起權(quán)限、運(yùn)行程序、法律責(zé)任等。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；預(yù)算監(jiān)督；法治路徑

中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）08-0050-05

地方債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素，有些地方的債務(wù)問(wèn)題非常嚴(yán)重。目前，經(jīng)過(guò)審計(jì)的顯性地方債務(wù)只是“冰山一角”，尚有數(shù)量龐大的隱性債務(wù)未浮出水面。本文剖析我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題的成因，從法治角度探討相應(yīng)的化解對(duì)策。

一、地方債務(wù)及其成因

1.地方債務(wù)的要素

如果將地方債務(wù)看作一種典型的法律關(guān)系，則其主體、內(nèi)容和客體如下。

第一，主體。就債的一般原理而言，地方債務(wù)的主體包括債務(wù)人和債權(quán)人。與民事債務(wù)不同，地方債務(wù)的發(fā)起人首先是地方政府，各級(jí)地方政府都可能成為實(shí)際的債務(wù)主體。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，目前合法的地方債券發(fā)行主體僅限于“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。人們常說(shuō)的“江蘇債”“新疆債”等，都是地方政府債券。計(jì)劃單列市政府不屬于預(yù)算法上的地方債券發(fā)行主體，但從實(shí)際情況來(lái)看，它們也是典型的地方債務(wù)發(fā)起者。市級(jí)以下地方政府也往往采用非債券的形式產(chǎn)生地方債務(wù)關(guān)系，從而成為隱性的地方債務(wù)發(fā)起者。從債權(quán)人的角度看，如果地方債券是已經(jīng)市場(chǎng)化的債務(wù)，其購(gòu)買者就應(yīng)是廣泛的市場(chǎng)交易主體（如民營(yíng)企業(yè)或者個(gè)人），但從實(shí)際情況來(lái)看，目前地方債務(wù)的主要埋單者是銀行，其中，國(guó)有銀行在地方的分支機(jī)構(gòu)是地方債務(wù)的關(guān)鍵持單人。

第二，內(nèi)容。地方債務(wù)的內(nèi)容是指圍繞地方債務(wù)所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。地方債務(wù)的債權(quán)人有權(quán)得到安全有效的債務(wù)償還保證，有權(quán)知曉債務(wù)人的財(cái)政狀況和債券項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行情況。地方債務(wù)的債務(wù)人應(yīng)當(dāng)保證債權(quán)人的上述權(quán)益得到順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)財(cái)政狀況發(fā)生變化甚至惡化時(shí)，地方政府應(yīng)及時(shí)采取有效措施，防止債權(quán)人的利益無(wú)法或難以實(shí)現(xiàn)。

第三，客體。地方債務(wù)的客體，是指地方債務(wù)的內(nèi)容所指向的對(duì)象，即以債券為代表的各類標(biāo)的物。債券已經(jīng)被我國(guó)《預(yù)算法》所認(rèn)可，但其他形式的債務(wù)（如政府借款等）還沒(méi)有成為我國(guó)地方債務(wù)的法定形式。實(shí)踐中一些地方政府往往采取非法定形式

收稿日期：2015-07-16

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“央地財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的憲政保障機(jī)制研究”（12CFX021）；河南工業(yè)大學(xué)青年骨干教師培育計(jì)劃項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：譚波，男，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授（鄭州450001），中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員（北京100720）。

發(fā)起債務(wù)，地方債務(wù)的規(guī)模也就難以估算。

2.地方債務(wù)的范圍

按照上述分析，我國(guó)地方債務(wù)的范圍應(yīng)該是清晰的，但實(shí)際的債務(wù)范圍比理論上的要大得多。因?yàn)樵谝恍┑胤剑嬖跊](méi)有債券發(fā)行權(quán)的政府如市級(jí)政府發(fā)行的債券；在某些情況下，地方政府可能成為企業(yè)債等債務(wù)的擔(dān)保者；在某些場(chǎng)合，地方政府將原本具有特定用途的公用資金予以挪用而導(dǎo)致一些資金缺口，由此形成實(shí)際的地方債務(wù)。中國(guó)審計(jì)署2010年以來(lái)的審計(jì)結(jié)果表明，地方債務(wù)包括地方承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)、承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)等類型。如此，就不難理解地方債務(wù)問(wèn)題何以成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的制約因素。

3.地方債務(wù)的成因

地方政府發(fā)起地方債務(wù)的權(quán)力可以看作一種負(fù)向財(cái)政權(quán)。良性的地方債務(wù)是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器和催化劑，不當(dāng)?shù)牡胤絺鶆?wù)則會(huì)成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，造成尾大不掉、資不抵債的局面。地方政府發(fā)起地方債務(wù)的行為屬于國(guó)家財(cái)政行為，因而地方債務(wù)需要以稅收等國(guó)家收入來(lái)償還。從財(cái)政稅收角度透視，可以發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)問(wèn)題的三層制度誘因。

第一，中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配。稅收與稅權(quán)是國(guó)家財(cái)力與財(cái)權(quán)的重要內(nèi)容。我國(guó)自實(shí)行分稅制以來(lái)，中央政府是主要的財(cái)權(quán)和財(cái)力掌控者。2013年，中央財(cái)政支出占國(guó)家整體財(cái)政支出的比重不足三成，剩下的支出都由各級(jí)地方政府承擔(dān)。①在國(guó)家財(cái)力的直接配給方面，地方只掌握了不足一半。地方政府龐大的事權(quán)支出導(dǎo)致其在實(shí)際公共產(chǎn)品供給中往往捉襟見(jiàn)肘，而地方又缺少稅收立法這類財(cái)權(quán)（地方稅種的設(shè)定和變革主要由中央政府決定）。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為中央分配財(cái)力的另一個(gè)通道，也不能完全滿足所有地方的財(cái)政需求。于是，一些地方便另辟生財(cái)之道，發(fā)起地方債務(wù)就成為一些地方補(bǔ)充事權(quán)支出的主要渠道。

第二，地方預(yù)算監(jiān)督不到位。預(yù)算體制不完善是導(dǎo)致地方債務(wù)失控的一個(gè)主要原因。我國(guó)2014年修訂的《預(yù)算法》明確限定了擁有債券發(fā)行權(quán)的地方政府的級(jí)別，并對(duì)省、自治區(qū)和直轄市人民政府發(fā)行地方公債設(shè)置了諸多限制，主要包括：事先審批限制（經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)），債資種類限制（建設(shè)投資的部分資金），數(shù)額與規(guī)模限制（國(guó)務(wù)院確定限額后報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)），方式限制（只能發(fā)行地方政府債券），程序限制（列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案并報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)），償債限制（應(yīng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源）和目的限制（用于公益性資本支出而不得用于經(jīng)常性支出）。但是，相對(duì)于地方合法債務(wù)受到的嚴(yán)格監(jiān)督，其他種類的地方債務(wù)則游蕩于人大及其常委會(huì)的監(jiān)督程序之外，未被納入地方人大的預(yù)算監(jiān)督范圍。這種監(jiān)督缺位是造成地方隱性債務(wù)膨脹的一個(gè)主要原因。

第三，地方財(cái)政責(zé)任機(jī)制不完善。如果說(shuō)財(cái)稅權(quán)力配置和預(yù)算監(jiān)督分別對(duì)應(yīng)于地方債務(wù)問(wèn)題的事前控制和事中監(jiān)管，那么財(cái)政責(zé)任機(jī)制就對(duì)應(yīng)于地方債務(wù)問(wèn)題的事后追責(zé)。“債”在民法框架內(nèi)往往被理解為一種“責(zé)”。隨著改革的推進(jìn)，中央政府將大量事權(quán)下放給地方，地方雖然也在事權(quán)方面“做減法”，但中央事權(quán)下放的節(jié)奏往往更快，在這種情況下，一些地方將舉債作為解決事權(quán)支出難題的“利器”，但缺乏穩(wěn)定的償債資源又使得地方償債壓力大增。另外，一些地方政府在主觀上“不想還”或“不愿早還”，這也影響著地方債務(wù)的實(shí)際償還效果。責(zé)任機(jī)制缺位在某種程度上助長(zhǎng)了地方政府?dāng)U充債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的心理。由于缺乏責(zé)任約束，地方債務(wù)還多少、怎么還、何時(shí)還，都由作為債務(wù)人的地方政府掌控。實(shí)踐中有的地方政府被起訴并被法院判定承擔(dān)償還債務(wù)的法律責(zé)任，但判決的實(shí)際執(zhí)行情況并不盡如人意。endprint

二、控制地方債務(wù)的幾種典型法治模式

地方債務(wù)問(wèn)題在許多國(guó)家或地區(qū)都存在。從世界范圍來(lái)看，控制地方債務(wù)可以采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政等方面的對(duì)策。這里，筆者僅從法治視角對(duì)一些國(guó)家或地區(qū)控制地方債務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行分析。②

1.債務(wù)法治體系化：美國(guó)為代表

美國(guó)關(guān)于公共債務(wù)尤其是地方債務(wù)的法治規(guī)控歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富。美國(guó)《憲法》第6條規(guī)定，“本憲法生效前所負(fù)的一切債務(wù)和所簽訂的一切契約在本憲法生效后對(duì)合眾國(guó)仍然有效”，這種確認(rèn)債務(wù)責(zé)任、保證政府信用的憲法性規(guī)定對(duì)美國(guó)債務(wù)責(zé)任體制產(chǎn)生了重要影響。美國(guó)《第二次自由債券法案》《公共債務(wù)法案》中的債務(wù)上限制度明確了國(guó)會(huì)行使干預(yù)權(quán)的界限，這一制度深刻影響了美國(guó)地方債務(wù)制度的內(nèi)容及其實(shí)際運(yùn)行。“美國(guó)州憲法對(duì)以一般財(cái)政收入為擔(dān)保的一般責(zé)任公債及以公債項(xiàng)目自身收入為償債來(lái)源的收入公債都有一定控制”③，美國(guó)“地方債券的償付機(jī)制本身有很強(qiáng)的法律保障，一旦政府不能償付，將會(huì)被起訴強(qiáng)制執(zhí)行，并可被扣押財(cái)產(chǎn)”④。此外，美國(guó)有適度的政府破產(chǎn)制度，這種破產(chǎn)屬于財(cái)政上的破產(chǎn)，不會(huì)影響最基本的公共服務(wù)供給。在美國(guó)，“破產(chǎn)法第九章就通過(guò)允許無(wú)力還債的州之下屬各級(jí)政府申請(qǐng)重整，來(lái)保護(hù)其破產(chǎn)資產(chǎn)，制訂調(diào)整計(jì)劃，避免進(jìn)一步陷入惡性循環(huán)”⑤。美國(guó)城市破產(chǎn)重整的案例屢見(jiàn)不鮮。

2.債務(wù)接管法治化：澳大利亞為代表

澳大利亞《憲法》針對(duì)地方債務(wù)失控，建立了比較完善的聯(lián)邦接管制度。根據(jù)這一制度，聯(lián)邦可以對(duì)州的債務(wù)進(jìn)行接管并根據(jù)州人口數(shù)量進(jìn)行處置，州則對(duì)聯(lián)邦進(jìn)行相應(yīng)的償付，代償利息從聯(lián)邦支付給州的收入盈余中扣除或留存（如果不足，則由州進(jìn)行相應(yīng)的支付）；聯(lián)邦可以與州簽訂有關(guān)債務(wù)的協(xié)議，內(nèi)容包括聯(lián)邦對(duì)州債務(wù)的接管和管理、債務(wù)利息的支付、償債基金的提供與管理以及債務(wù)的轉(zhuǎn)換、償付、展期與合并；州對(duì)聯(lián)邦接管的債務(wù)的補(bǔ)償以及州或聯(lián)邦舉債、聯(lián)邦為州而舉債等問(wèn)題，也可以在協(xié)議中一并確定，每項(xiàng)協(xié)議及其變體都對(duì)聯(lián)邦和州具有約束力；聯(lián)邦議會(huì)可以制定專門法律，規(guī)范當(dāng)事各方履行協(xié)議。

3.統(tǒng)一基金保底與借款法定化：肯尼亞為代表

肯尼亞《憲法》中有“公共財(cái)政”的專章規(guī)定，其中“征稅權(quán)和公債”被作為重要問(wèn)題單獨(dú)列為一節(jié)，規(guī)定地方政府（主要是次國(guó)家政府，在級(jí)別上相當(dāng)于我國(guó)的省級(jí)政府）只能在中央政府給予借款擔(dān)保以及本級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)的情況下才能借款；國(guó)會(huì)法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定中央政府擔(dān)保借款的期限和條件，中央政府應(yīng)當(dāng)在每一財(cái)政年度結(jié)束后的兩個(gè)月內(nèi)發(fā)布當(dāng)年擔(dān)保情況的報(bào)告。肯尼亞并建有相應(yīng)的公共財(cái)政制度，其中明確以統(tǒng)一基金和其他公共基金（如平衡基金或應(yīng)急基金）作為償付公共債務(wù)的基礎(chǔ)。肯尼亞的中央或地方公債原則上由統(tǒng)一基金負(fù)擔(dān)，國(guó)會(huì)法律可以規(guī)定由其他公共基金負(fù)擔(dān)全部或部分公債。目前世界上建立統(tǒng)一基金制度的發(fā)展中國(guó)家還有加納、印度、巴基斯坦、馬來(lái)西亞等近30個(gè)國(guó)家，巴基斯坦的省還有省統(tǒng)一基金制度。

4.債務(wù)指標(biāo)法定化：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表

債務(wù)法治化的一個(gè)突出表現(xiàn)是債務(wù)指標(biāo)量化，這種量化既是一種實(shí)體性規(guī)定，也是對(duì)債務(wù)發(fā)行程序的限定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在這方面有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。2002年臺(tái)灣地區(qū)《公共債務(wù)法》中列明了公債的種類（包括政府債券、政府借款和保證性債務(wù)），并對(duì)借款作了界定。該法的很多內(nèi)容表現(xiàn)為數(shù)字化的指標(biāo)和適用條件，其中明確規(guī)定縣（市）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）政府所借一年以上的公債未償余額的預(yù)算支出占該級(jí)政府總預(yù)算及特別預(yù)算支出總額的比率，分別不得超過(guò)45%、25%。

上述分析只是簡(jiǎn)單展示了目前關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與處置的幾種典型法治模式。其中，美國(guó)和澳大利亞都是聯(lián)邦制國(guó)家，其憲法中對(duì)聯(lián)邦與州之間的債務(wù)轉(zhuǎn)移、聯(lián)邦對(duì)州債務(wù)的接管以及州對(duì)聯(lián)邦的補(bǔ)償?shù)纫?guī)定，清楚地表明了債務(wù)變現(xiàn)的受保障程度。美國(guó)一些州的憲法也對(duì)控制地方債務(wù)作了相應(yīng)的匹配性規(guī)定，甚至要求必要時(shí)州以下各級(jí)政府申請(qǐng)破產(chǎn)重整，這對(duì)于我國(guó)中央對(duì)地方債務(wù)的兜底承擔(dān)具有一定的借鑒意義。從同是發(fā)展中國(guó)家的角度來(lái)看，我國(guó)更應(yīng)該關(guān)注肯尼亞的立法例。肯尼亞《憲法》對(duì)債務(wù)的界定比較寬泛，這有利于將各類債務(wù)統(tǒng)一化、顯性化，防止漏項(xiàng)而造成難以規(guī)制的死角。肯尼亞的統(tǒng)一基金制度規(guī)定地方政府經(jīng)過(guò)地方議會(huì)批準(zhǔn)才能借款，這使得地方借款更具合憲性，同時(shí)增大了未批準(zhǔn)借款的違憲風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方隨意借款構(gòu)成震懾。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將具體的借債指標(biāo)法定化，使地方債務(wù)公開(kāi)化成為常態(tài)，也使地方政府在不符合法定要求和債務(wù)發(fā)起程序的情況下無(wú)法借債。

三、我國(guó)地方債務(wù)法治化的思路和措施

1.在《憲法》中進(jìn)行頂層布控

地方債務(wù)償付依托于公共財(cái)政，因此，我國(guó)應(yīng)在《憲法》中明確公共財(cái)政的地位，規(guī)定地方的土地出讓金等收入應(yīng)作為土地儲(chǔ)備基金納入公共財(cái)政統(tǒng)一基金，作為償還地方債務(wù)的重要來(lái)源。在地方債務(wù)的運(yùn)行上，由于地方債務(wù)涉及代際公平，所以《憲法》要通過(guò)細(xì)化的代議制程序，對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行合理控制。⑥另外，我國(guó)《憲法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定地方債務(wù)的中央控制機(jī)制和區(qū)域公平機(jī)制，為貧困省份發(fā)行的債券“增信”；應(yīng)當(dāng)明確中央控制債務(wù)、挽救地方債務(wù)危機(jī)所遵循的原則（如減輕區(qū)域公眾負(fù)擔(dān)的均衡原則等），并進(jìn)一步明確最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)、中央人民政府、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)在控制地方債務(wù)的方式和程度上的側(cè)重點(diǎn)與區(qū)別。在《憲法》中作頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際上是為系統(tǒng)、具體的財(cái)政立法打基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)在《憲法》中強(qiáng)化地方政府的主體地位，必要時(shí)將地方債務(wù)的種類、用途、總量、期限等問(wèn)題通過(guò)《憲法》予以規(guī)制。

2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與稅權(quán)制度

破解地方債務(wù)問(wèn)題不僅要合理配置中央與地方的財(cái)力，更重要的是合理配置中央與地方的“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”。我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法明確“地方財(cái)權(quán)”的概念，進(jìn)而明確其子概念“地方財(cái)政權(quán)”“地方財(cái)產(chǎn)權(quán)”，以及“地方財(cái)政權(quán)”的支概念“地方財(cái)政主導(dǎo)權(quán)”“地方財(cái)政參與權(quán)”等。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收和舉債其實(shí)是中央與地方進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的三種可以并行的措施，第一種的主動(dòng)權(quán)在中央，可以賦予地方相應(yīng)的財(cái)政參與權(quán)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中強(qiáng)化地方參與的權(quán)重及其對(duì)整體分配格局的影響。后兩種的主動(dòng)權(quán)在中央和地方等主體，應(yīng)在《憲法》和具體法律中認(rèn)可其屬于“地方財(cái)政主導(dǎo)權(quán)”的范圍。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、稅法、國(guó)家與地方債務(wù)法中應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹《憲法》的財(cái)政分權(quán)精神。我國(guó)目前正在制定房地產(chǎn)稅法，該法可以將稅率確定為一個(gè)大區(qū)間，而將具體的稅率確定權(quán)賦予地方。⑦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與稅收法制的完善程度決定地方債務(wù)發(fā)起權(quán)行使的規(guī)范程度，這些法制本身也是中央對(duì)地方公債進(jìn)行控制的重要依據(jù)。合憲的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與獨(dú)立的地方稅權(quán)一樣，都是建立完整的地方財(cái)權(quán)制度時(shí)不可忽視的要素，旨在實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”⑧。endprint

3.出臺(tái)地方債務(wù)法，強(qiáng)化地方預(yù)算監(jiān)督

制定專門法有利于規(guī)范對(duì)象的內(nèi)涵和外延。我國(guó)可以借鑒美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例，制定專門的地方債務(wù)法，其中對(duì)市級(jí)政府發(fā)起的債務(wù)和一些企業(yè)債進(jìn)行定性。地方債務(wù)法如果由全國(guó)人大通過(guò)，則其作為基本法律將與《預(yù)算法》構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系，其相關(guān)內(nèi)容若與《預(yù)算法》產(chǎn)生沖突，需要按照《立法法》的規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)予以裁決。地方債務(wù)法如果由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，則其作為非基本法律，在適用時(shí)要優(yōu)先考慮《預(yù)算法》的立法精神和相關(guān)規(guī)定。我國(guó)可以通過(guò)立法來(lái)清理地方債務(wù)存量，變隱性債務(wù)為顯性債務(wù)，通過(guò)債務(wù)入預(yù)算、預(yù)算公開(kāi)，倒逼債務(wù)公開(kāi)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度講，公司財(cái)務(wù)要公開(kāi)，作為融資手段的公司債務(wù)同樣要公開(kāi)。如果將人大類比為公司的股東大會(huì)，那么人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)就如同公司的董事會(huì)，政府則相當(dāng)于以經(jīng)理為首的公司管理層。按照公司法原理，股東大會(huì)和董事會(huì)的決策權(quán)是保證公司正常運(yùn)作的重要條件，管理層對(duì)決策層負(fù)責(zé)，重大財(cái)務(wù)決定由決策層作出，其執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)、為決策層所知曉。進(jìn)一步類比，人大對(duì)政府債務(wù)的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)成為一種趨勢(shì)。未來(lái)地方債務(wù)法中應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督制度，該制度至少應(yīng)包括以下內(nèi)容。

第一，地方債務(wù)主體法定化。地方債務(wù)法中應(yīng)確定地方債務(wù)的種類（如債券、借款等），明確各類債務(wù)的主體，尤其是要明確特殊類型的地方債務(wù)的主體。以地方債券為例，我國(guó)2014年《預(yù)算法》規(guī)定的發(fā)行主體并不包括計(jì)劃單列市人民政府，而2015年《財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)》中指出，可以置換存量債務(wù)的地方政府債券包括計(jì)劃單列市發(fā)行的債券。“計(jì)劃單列市”并非法律概念，不應(yīng)出現(xiàn)在未來(lái)地方債務(wù)法中，即其不能成為法定的債券發(fā)行主體。不僅如此，隨著我國(guó)財(cái)政法治化的推進(jìn)，這種城市財(cái)政單列的制度應(yīng)被徹底摒棄。對(duì)于融資平臺(tái)，我國(guó)既要依據(jù)《公司法》對(duì)其進(jìn)行規(guī)控，也要在地方債務(wù)法中對(duì)其行為模式作出要求。從保護(hù)債權(quán)人利益的角度看，地方債務(wù)法應(yīng)明確商業(yè)銀行的投資者主體地位，規(guī)定地方政府的“為”與“不為”，不允許地方政府將國(guó)有銀行在地方的分支機(jī)構(gòu)卷入地方債務(wù)，防止地方政府為了保護(hù)本地商業(yè)銀行而故意不使其承擔(dān)地方債務(wù)或債券交易風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方債務(wù)發(fā)起權(quán)限明確化。各級(jí)政府需要做多少“事”，就需要配給其多少“錢”。我國(guó)應(yīng)構(gòu)建“以事權(quán)定債務(wù)發(fā)起權(quán)”制度。以政府債券為例，可以采取委托發(fā)行或連帶發(fā)行的方式，即中央通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付而將部分事權(quán)支出委托給地方承擔(dān)，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，由中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。此外，應(yīng)當(dāng)按照中央事權(quán)與地方事權(quán)分流的原則，在地方債務(wù)法中對(duì)債務(wù)發(fā)起權(quán)進(jìn)行明確。可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)制公債發(fā)行的立法例，對(duì)地方債逐漸實(shí)現(xiàn)數(shù)字指標(biāo)上的具體化。2015年江蘇省針對(duì)政府債券發(fā)行，要求“政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上及結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模超過(guò)當(dāng)年收入30%的，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入后規(guī)模不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的5%”。⑨這些規(guī)定可以作為地方性法規(guī)中相應(yīng)法條的藍(lán)本。從完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的角度來(lái)看，無(wú)論是發(fā)布法規(guī)性文件如2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在其中規(guī)定地方政府不得為某些行為，還是采取省際立法多樣化模式，都不適合我國(guó)作為單一制國(guó)家的財(cái)政體制，容易產(chǎn)生“違憲”風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方債務(wù)種類劃分細(xì)致化。未來(lái)地方債務(wù)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，地方政府承擔(dān)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的借款，視為地方債務(wù)，由地方承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在這方面，地方債務(wù)法應(yīng)與《擔(dān)保法》等有關(guān)法律的規(guī)定相契合。地方債務(wù)法可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《公共債務(wù)法》的規(guī)定，將借款界定為通過(guò)契約形式向國(guó)內(nèi)外借貸的長(zhǎng)期、短期、透支或展期的款項(xiàng)。我國(guó)對(duì)于債券發(fā)行的種類還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的劃分（只在形式上分為一般債券和專項(xiàng)債券），而地方債務(wù)種類劃分是對(duì)其進(jìn)行區(qū)分式控制的前提。鑒于此，可以考慮在地方債務(wù)法中建立第三方信用評(píng)級(jí)和信息公開(kāi)制度，對(duì)債券按照信用級(jí)別進(jìn)行細(xì)分，將有些地方債務(wù)“證券化”。當(dāng)然，這要與《證券法》關(guān)于證券種類的規(guī)定相銜接。

第四，地方債務(wù)發(fā)起程序嚴(yán)格化。凡是涉及地方公共利益的債務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)由地方人大或其常委會(huì)通過(guò)嚴(yán)格程序決定，這是強(qiáng)化地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用、規(guī)范地方政府權(quán)力的策略。以建設(shè)公路發(fā)行公債為例，目前，我國(guó)“政府還貸公路”的收費(fèi)期限等事項(xiàng)是由政府及其職能部門決定的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雖配有相應(yīng)的價(jià)格聽(tīng)證程序，但實(shí)際聽(tīng)證中往往帶有濃厚的行政化色彩，一旦法律規(guī)定將“政府還貸公路”改為“政府債務(wù)性公路”，則目前的決策模式應(yīng)逐漸納入預(yù)算監(jiān)督的范圍，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)須由地方人大或其常委會(huì)決定。

4.完善地方政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制

第一，強(qiáng)化地方債務(wù)運(yùn)行過(guò)程管控。債務(wù)的發(fā)起需要把關(guān)，債務(wù)的運(yùn)行過(guò)程也需要管控，這事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。在地方債務(wù)管控中，不僅地方人大要發(fā)揮作用，國(guó)務(wù)院及其職能部門、中介評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及投資者都要發(fā)揮相應(yīng)的作用。我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法統(tǒng)一地方債務(wù)管控的標(biāo)準(zhǔn)和方式，確定相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，保證管控的長(zhǎng)效性。在管控手段上，可以依法采用各種已經(jīng)定型化的行為方式如民事契約、行政處分等，若采用新型的、非正式的、未定型化的行為方式，則應(yīng)依基本的法律原則進(jìn)行。

第二，厘清地方債務(wù)責(zé)任。對(duì)于地方債務(wù)，《意見(jiàn)》明確提出“自發(fā)自還”，中央“不救助”。筆者認(rèn)為，這種態(tài)度并未考量地方債務(wù)得不到償還或償還不足、不及時(shí)所可能造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，因而值得商榷。對(duì)于跨越省域的事權(quán)支出所導(dǎo)致的債務(wù)，可以采取連帶責(zé)任的方式予以償還。因提供地方性公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的債務(wù)，由發(fā)起債務(wù)的地方政府承擔(dān)主要償還責(zé)任，中央政府承擔(dān)補(bǔ)充性連帶責(zé)任或接管責(zé)任。我國(guó)可以借鑒澳大利亞的債務(wù)接管制度，規(guī)定中央償還相應(yīng)款項(xiàng)后，仍保留對(duì)地方的追償權(quán)。同時(shí)，應(yīng)將目前的地方債務(wù)置換債券制度進(jìn)一步程序化，明確置換方案須經(jīng)地方人大審議通過(guò)，而不只是對(duì)全國(guó)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通或報(bào)備。

第三，嘗試構(gòu)建地方政府破產(chǎn)機(jī)制。我國(guó)可以借鑒美國(guó)針對(duì)州以下各級(jí)政府償債不能情況下的破產(chǎn)重整制度，制定地方政府破產(chǎn)法，將政府破產(chǎn)納入破產(chǎn)清算重整制度的范圍，允許無(wú)力還債的地方政府申請(qǐng)重整來(lái)保護(hù)其破產(chǎn)資產(chǎn)，通過(guò)制訂和實(shí)施調(diào)整計(jì)劃，避免進(jìn)一步陷入困境。⑩需要注意的是，要明晰地方政府破產(chǎn)法與《企業(yè)破產(chǎn)法》之間的關(guān)系及各自的適用范圍。政府破產(chǎn)并非職能上的破產(chǎn)。建構(gòu)地方政府破產(chǎn)法律制度，不僅是為了保護(hù)地方債務(wù)的債權(quán)人的利益，還是對(duì)區(qū)域公共利益和地方政府信用負(fù)責(zé)。對(duì)于沒(méi)有及時(shí)申請(qǐng)破產(chǎn)的地方債務(wù)主體，立法要強(qiáng)制其對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)張的損失向債權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

注釋

①參見(jiàn)牛建宏：《重新分配中央和地方的財(cái)稅“蛋糕”》，《人民政協(xié)報(bào)》2014年7月8日。②單一制國(guó)家與聯(lián)邦制國(guó)家的地方行政單位有不同的具體稱呼，為了方便理解，下文用“地方”予以統(tǒng)稱。③冉富強(qiáng)：《美國(guó)州憲法公債控制的方式、實(shí)效及啟示》，《政治與法律》2011年第9期。④譚波：《我國(guó)中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議法律解決機(jī)制研究》，法律出版社，2014年，第157頁(yè)。⑤⑩參見(jiàn)曾智華：《中國(guó)地方政府如何破產(chǎn)？》，《鳳凰周刊》2015年第16期。⑥參見(jiàn)冉富強(qiáng)：《憲法控制公債之必要性探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。⑦參見(jiàn)何書瑤：《房地產(chǎn)稅改革主體框架確定》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年7月14日。⑧參見(jiàn)崔文苑、鐘華林、陳果靜：《財(cái)稅體制改革攻堅(jiān)前行》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2014年3月7日。⑨楊靜：《江蘇今年發(fā)行地方債1800億元以上》，《南京晨報(bào)》2015年6月22日。

責(zé)任編輯：鄧林endprint