新形勢下加強高校預算管理的對策研究
——基于四川地區的調研數據

□肖薇（成都工業學院 四川成都611730）

一、引言

2000年6月12日，教育部、財政部發布的 《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》第一條第一款規定：“學校預算一經正式確定，就應成為全校經濟工作的 ‘指揮棒’，必須按管理層次將組織收入、控制支出的權利和責任落實到崗位、落實到人，各司其職，各負其責，在哪個層次上出現問題，其上一級必須及時采取措施予以解決并追究相應層次有關人員的責任。”高校預算是全校經濟工作的“指揮棒”，可見高校預算在全校經濟工作中的重要作用。

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了 《全國人大常委會關于修改 〈預算法〉的決定》，并決議于2015年1月1日起施行。新《預算法》實施后，對加強高校預算管理產生了推動作用，在新的形勢下如何創新財務管理理念，實現高校有限資源的優化配置和有效使用已成為高校積極探索的問題。但是，近幾年來，隨著我國高等學校生源急劇擴張以及高校規模逐漸壯大，尤其高校大規模舉債進行新校區建設的同時，高校貪污、腐敗等經濟問題不斷出現，經濟案件呈上升趨勢。

2012年，國家審計署中央部門單位2011年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果顯示，教育部本級及所屬單位2011年度預算支出共計322.9億元，占部門預算支出總額的24.8%。審計查出問題有：（1）預算執行中不符合相關規定的，涉及金額33 154.74萬元。（2）財政收支方面不符合相關規定的，涉及金額71 487.37萬元。（3）有一部分高校執行“收支兩條線”政策不嚴格。其中：所屬10所高校未按規定上繳各項收入共58 677.74萬元。如：北京師范大學5個網絡教育學習中心所收學費246.63萬元，未納入法定賬冊核算和按規定上繳。又如涉及北京郵電大學等3所高校，任意擴大支出范圍，在項目支出中列支了基本支出2 406.74萬元，用于設備購置和教學費用等。再如農大在未經批準的情況下，在“985工程”子項目之間調劑使用預算資金，涉及金額1 648萬元。

劉家義審計長指出：“目前，中國少數高校的財務管理有失控現象。這在客觀上要求高等學校要提高預算的嚴肅性，提高財務預算的透明性，接受政府和公眾的監督”。為此，本文將在豐富的調研數據及詳實的文獻資料的基礎上進行數據分析，從而直觀、科學、合理地找到高校預算管理中存在的主要問題，提出進一步加強高校預算管理的對策建議。

二、高校預算管理存在的問題

（一）高校預算基礎工作薄弱

預算編制是預算管理工作程序的起點，預算編制質量影響整個預算管理的成敗。科學的預算編制既可以有效提高高校資金使用效率，支持人才培養、科研和社會公共服務活動順利開展，又可以減少高校貪腐等經濟問題的預防與控制，此外，科學的預算編制可以隨時向學校管理部門提供準確、及時和有意義的決策支持。

根據調研結果顯示，目前四川地區高校財務預算的編制大多以會計賬面實際發生的財務數據為依據，假設會計賬面實際發生財務數據與實際相符合，具有真實性，但從學校預算執行的具體情況來看，會計賬面實際發生財務數據有逆向性，其真實性和準確性讓人質疑。

另外，有些學校是依照傳統經驗估計后填報預算數據，預算仍然是傳統的“基數+因素”法。“基數+因素”法雖然簡單，但本質仍然體現為增量預算，通過逐年滾動容易形成財務的剛性支出，不利于財務支出數的調整與財務支出結構的優化，何況多年形成的“基數”，其中包含的不科學和不合理的數據很難剔除，容易造成預算編制基礎的不真實。調查情況見表1。

（二）高校內部財務管理制度陳舊

制度是工作的根本保障，沒有健全的制度就不會有良好的執行。一般來講，高校內部財務管理制度包括管理制度、業務規范等內容。管理制度重在約定共同遵守的財務管理規定，業務規范重在要求高校內部財務管理的具體操作。

調研結果顯示，部分高校的管理制度未按近年來國家相關規范適時修訂，部分高校雖有健全的制度，但執行力較差，均與嚴謹、規范的財務管理制度和工作流程相距甚遠。

（三）預算缺少計劃性，預算管理各關口責任不明確

每年在編制學校年度預算時，沒有對全校全年具體工作做詳細的調研，使預算的編制缺乏充分的預測與詳細的規劃。由于前期預算基礎工作嚴重不足，所以導致在預算執行中頻繁發生計劃外的工作和新項目添加，否定年初經費預算，讓年初預算缺乏應有的約束力，從而導致預算執行過程中的不斷追加和調整，使高校預算失控。同時，預算管理各關口責任不明確，對所發生的經濟業務的合理性、資金運作合法性監管不足。

（四）預算執行分析不足，導致預算管理缺乏有效的監督機制

預算執行分析是全面預算管理的關鍵環節。在預算管理過程中，全面反映了預算執行情況，具體包括：預算目標的實現、財務收支業務預算執行情況以及預算控制等，通過數據分析和對預算執行結果的評價，完成對預算的管理和預算的過程控制，是財務管理的重要手段。通過預算分析可以掌握預算的完成情況，發現預算偏離，了解問題，對下一年度預算提供資料。

但調查數據顯示，目前四川地區高校財務預算編制分配模式和預算管理體制依然屬于粗放型，在預算執行管理、預算執行分析、監督考核等方面缺乏控制、約束和激勵機制。同時預算執行的社會效益如何，也缺乏考核機制，因而增加了四川地區高校經費使用的隨意性。

表1 高校財務預算編制方法情況統計表

（五）高校預算人員的培訓不足

預算工作是一項具有管理性、專業性、服務性等特點的綜合性工作。隨著科技發展，預算工作的技術性特征被進一步強化。預算管理人員不僅具有財會專業的相關知識，還同時應熟悉高校其他業務 （如建設工程、采購等）、財經、法律法規、計算機等相關知識和技能。預算工作人員的素質決定著預算工作的質量，所以對高校預算人員的在職培訓和業務提升、后續教育尤其重要。

調查結果顯示，高校預算人員的培訓，211、985高校占11.3%，普通本科高校占7.8%，高職高專院校占3.5%，由此可見預算人員的培訓嚴重不足。

三、加強高校預算管理的對策

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》和《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》的出臺，推動了高校整體管理體制改革的逐步深化。高校預算管理是財務管理的靈魂，科學化、精細化的預算編制和執行是財務管理水平的具體體現，現有粗放式管理方式已經不適應高校整體發展的需要，需要轉換觀念，對現有的高校預算管理進行變革，讓預算成為促進高校事業發展的手段。

（一）轉換觀念，重視高校預算管理的基礎工作

高校預算有兩個顯著的特征：一是預算必須與高校的發展目標保持一致。二是預算作為具體數量化的財務收支計劃，是對高校未來發展目標的細致的安排。因此，預算是一種對目標的具體化，是對高校財務活動起指導作用的調節工具。預算編制的前期基礎工作非常重要。

首先，借助統計手段分析年度決算報表，對照年初預算報表檢查收支結余情況，計算計劃完成率等指標，發現預算執行過程中存在的偏差問題，及時調整，為編制下一年度預算做好準備。

其次，認真解讀來自于上級部門頒發的相關文件。同時，深入到院（系）處室廣泛了解各教學單位、行政職能部門的工作情況后，召開學校分層財務工作會議，了解學校的下年度工作重點，讓財權和事權相匹配，進一步加大對于編制定額預算需要的各項基本數字進行核實，確保預算編制中定額標準的準確率。

（二）進一步完善高校內部財務管理制度

2013—2014年先后實施《高等學校財務制度》和 《高等學校會計制度》，全國各高校也正在落實新制度新政策，現行高校內部制度必須進一步完善、修訂和補充。首先，高校應取消與新《高等學校財務制度》不適應的規章制度、各種管理辦法。其次，嚴格執行新《高等學校財務制度》，做到資金的優化配置，保證資金價值的最大化。制定具體、有效的支出控制標準，如公用支出中的交通費、通訊費、招待費等均應按標準執行，采取定額管理的辦法。

（三）嚴格內控制度，強化預算執行

預算編制強調計劃性，預算一經確定，原則上禁止隨意調整（追加、追減）。同時加強內部控制制度建設，特別是以各部門經濟責任制為重點的內部控制制度。活動經費負責人對經濟業務合法性負責，并與其績效發放、年終考核、升級、升職聯系起來。審批人須根據其權限，認真核查經濟業務合法性、真實性，并承擔審批連帶責任。財務部門的會計活動是高校經濟業務把關的最后環節，需對所發生的經濟業務的合法性、資金運作以及原始憑證的合理性負責，對超預算、無預算的支出有權拒絕執行。

（四）多種方法，進行預算執行結果分析

預算執行結果分析是指通過年終決算數據對照年初校內分解預算數據進行比較，考察各級單位預算執行的結果和效果，找出預算執行差距并進行分析，編制預算執行報告，對于存在的具體問題，提出改進的意見，從而提高預算管理的水平，實現預算目標的過程。

預算執行結果分析的好壞直接影響預算質量，對提高高校財政性資金使用效益具有促進作用，是高校預算管理各環節中不能忽略的一環。預算執行結果分析的方法可以采用全面分析法、重點分析法、定量和定性分析法、差異分析法以及橫向、縱向對比分析法等方法。

全面分析法是指對預算完成情況進行全面了解，對學校經濟活動進行整體研究的一種方法，具體內容涉及到預算收支完成率、預算數同執行之間差異的分析，對存在的問題提出改進意見和下一步的措施。重點分析法是通過分析高校經費支出重要領域，嚴控關鍵環節，是矛盾分析法中抓住主要矛盾的分析法。定量和定性分析法是從定量方面分析收支的進度與結構，得出偏離預算的差異大小，從定性方面分析導致偏離預算的主、客觀原因，通過分析得出客觀、公正的結論。

（五）拓寬學習渠道，提高預算分析評價能力

預算分析與評價是一項專業技術要求較高的工作，對預算管理人員的綜合素質、專業技能和學歷背景要求較高，一般財務人員難以勝任。基于目前國內大部分高校未單獨設立預算管理部門（科室）及專門人員的現實，相關人員只有學習預算知識和先進的管理經驗，掌握預算的規律和過硬的技術，才能不斷提高高校的預算管理能力和財務管理的整體水平。

筆者建議，高校財務部門可實行定期或不定期的“輪崗”——讓每個財務人員在不同的崗位工作一定的時間，掌握不同崗位的業務知識。提高綜合業務素質和發現問題、分析問題、解決問題的能力。在“輪崗”過程中可以采取“以老帶新”方法和“走出去”的方法，向“老”財務人員和有先進做法的高校學習寶貴經驗，解放思想，開闊視野，提高財務人員的工作能力，強化其預算管理工作責任，從而進一步提高預算管理的水平與能力，尤其是分析能力。