如何認定非法占用林地性質？

譚平福

隨著國家經濟的發展，各行各業的建設對土地資源的剛性需求也在日益增加。現實中，我國對土地資源的管理實行多頭負責，國土部門主要負責耕地保護，林業部門負責林地及濕地的保護，農業部門負責草地的保護，而且各部門都有各自的資源保護紅線圖、資源圖，沒有形成統一，管理也沒有形成合力。因此，在使用土地時往往出現不批而占，少批多占或者只辦理了國土審批而沒有得到林業部門審核同意的現象。對于這些現象，應該如何認定其非法性質？

《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）第1條規定：違反土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，面積達到數量較大，造成林地大量毀壞的即涉嫌非法占用農用地（林地）罪。關于“數量較大”法律有具體規定，在實踐中也容易把握。對于“造成林地大量毀壞”的理解是：如果犯罪嫌疑人在非法占用的林地上實施了建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被嚴重毀壞、或林業種植條件被嚴重毀壞、或林業條件被嚴重污染、或林地原面貌被破壞。只要實施的具體行為達到上述四種結果中任何一種結果，就是“造成林地大量毀壞”。

林地作為一種自然資源，其價值包括經濟和生態兩個方面，有的林地上的植被經濟價值并不很高，但是在保護生物多樣性和環境保護方面發揮著重要的作用，一旦這些植被遭到破壞，不僅森林的生長條件遭到破壞，更嚴重的是這些林地以前提供的生態效益完全喪失，林地中生物多樣性遭到毀滅性破壞。所以，林地的保護有別于耕地的保護，不能把種植條件是否被嚴重毀壞作為林地毀壞的唯一標準。

森林公安在辦理非法占用林地案件時，往往遇到國土資源部門的地類資源圖上定性為園地，而林業部門資源調查落界圖定性為林地，對于這個矛盾，我們除了積極與國土資源部門溝通，做到事前告知外，只能根據《森林法》第18條的規定，林業部門的審核同意是前置條件，不管是否到國土資源部門辦理建設用地手續，只要非法占用的林地面積達到“數量較大，造成林地大量毀壞”，就應以涉嫌非法占用農用地（林地）罪立案調查。

《林地面積鑒定意見》是決定非法占用農用地（林地）罪與非罪的關鍵證據。“鑒定意見”到底要鑒定些什么？一是否為林地；二是占用的（毀壞的）林地面積；三是林地原有植被、原有種植條件、原有地貌的毀壞程度。在文字敘述時注意使用林業和司法解釋的專業術語及量詞的使用。如“原有種植條件被嚴重毀壞”，就不能說“原有種植條件被毀損較重”，一字之差就會影響案件的定性。有的“鑒定意見”對林地種植條件的毀壞程度習慣描述為“永久性喪失種植條件”，我們認為這不科學、不嚴謹，也不符合司法解釋精神，林地種植條件的毀壞程度只是相對而論，只能以恢復的難易程度為衡量標準。endprint