環境行政執法與刑事司法如何鏈接？

文｜何愛群

環境行政執法與刑事司法如何鏈接？

文｜何愛群

當前環境行政執法與刑事司法銜接中存在的問題如何解決？環境行政執法與刑事司法如何實現全面聯動？

環境行政執法與刑事司法銜接存在的問題

在基層環境執法實踐中，環保部門與公安司法機關在涉及行政執法與刑事司法銜接方面存在多方面的問題和不足，主要表現在“準”和“快”兩個方面：有的移送不夠準，導致后續銜接不夠快；有的聯動不夠快，導致線索成不了案，更談不上準。究其因素，主要有以下幾個方面：

缺乏統一的信息共享平臺

信息是決策的基礎。當前，行政執法機關與刑事司法機關各自獨立執法，相互之間沒有案件信息共享的平臺，也沒有行政處罰案件必須報司法機關備案的法律規定，有一些部委可能有相關備案的要求，但是只是規范性文件的要求，不是法定義務。沒有共享信息，司法機關對行政執法狀況沒有全面準確地把握，不便于高效開展法律監督。

缺乏規范的移送條件判斷標準

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》及環保部、公安部聯合發文中對移送條件都表述為“涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任”。但即便在司法機關內部，有時對一個案件是否符合立案標準往往會有不同意見。在行政機關與司法機關之間，對是否構成犯罪的認定，自然也難免會產生分歧。在實踐中，會導致一個要移，一個不收的情形出現。同時，對移送文書、證據材料的具體要求往往也不一致，這也會影響銜接工作效率。

缺乏規范的證據確認轉換規則

在實踐中影響兩法銜接效率的一個重要問題，是行政執法中收集的證據的法律地位及證明規則問題。《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十二條規定“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”其中明確“物證、書證、視聽資料、電子數據”可以在刑事訴訟中作為證據使用，對其他調查筆錄、現場檢查筆錄等沒有明確列入“可以作為證據”的范圍。對行政執法過程中形成的證據，哪些能夠直接確認，哪些需要轉換，哪些需要重新調查取證，實踐中的作法不規范、不統一，有時也影響案件移送效率。這其中，還涉及到專門的鑒定、檢測問題。辦理環境污染刑事案件，常常涉及污染物認定、損失評估等專門性問題，需要由司法鑒定機構出具鑒定意見。但是，目前具有環境污染鑒定資質的機構很少，費用較高，時間成本也很高，難以滿足辦案實踐需求。在“兩高”司法解釋中，要求在涉嫌環境污染犯罪案件移送工作中，對縣級以上環境保護部門及其所屬監測機構出具的監測數據，需要經省級以上環境保護部門認可，才能作為證據使用。而這種要求，在實踐中只是程序審查，意義不大，且影響了工作效率和基層工作積極性。2014年10月份，環保部對環境污染損害推薦了12個鑒定評估機構，嚴格來說，這些機構仍然不具備法律意義上的司法鑒定資質，同時其數量也不能滿足現實需要。

缺乏高效的聯動協調機制

當前，對事實清楚、危害嚴重的案件移送不存在爭議。但是面對有些案情尚不清楚、而又事態緊急、或者證據容易滅失等情況，需要聯合行動的情形，卻沒有一個規范的高效的聯動機制。尤其是在一些非專業人員表面上看不出緊迫事態、卻蘊含潛在隱患的情形下，行政機關需要司法機關聯合行動，控制相關嫌疑人、固定證據、制止事態擴大時，司法機關可能不理解，覺得沒必要，配合稍有遲緩，可能會導致一些線索無法成案。現在一些部門之間建立了一些協調機制，比如湖北省要求在公檢法和環保部門之間建立聯席會議制度，由環保部門作為召集單位推進兩法銜接。筆者認為，根據環保部門在政府組成部門中地位和影響，不足以擔負起相關的組織、協調、督辦、通報等職責，不能很好地推動這項工作。

推進環境行政執法與刑事司法銜接的建議

建立完善統一的信息共享平臺

逐步推行案件網上信息共享。現在檢察機關已經在牽頭建立相關信息平臺。我們認為，此舉有利于司法機關掌握行政執法的動態信息，分析相關問題和規律，加強對行政執法工作的法律監督，為“兩法”銜接工作打下堅實的基礎。今后還應當逐步推行案件網上移送、網上回復，提高效率。

細化移送條件判斷標準

需要從法規層面或者司法解釋層面進一步細化明確案件移送標準和判斷原則。從實踐需要看，標準應當明確，但不宜過于嚴格，有利于提高工作效率，打擊違法犯罪。有些案件，移送之后，經過調查如果不符合立案條件，可以不立案，說明情況即可。但是，如果移送條件過于嚴苛，過于繁瑣，往往難以把握，且分歧較多，則不利于鼓勵行政執法機關移送積極性，不利于提高工作效率，不利于打擊違法犯罪。

規范證據確認轉換規則

建議應當通過法規形式或者司法解釋形式明確賦予行政執法機關依法獲取證據材料的刑事訴訟法律地位，分別分類予以直接確認或者轉換確認，對少量關鍵證據才需要重新調查取證。對于物證、書證、視聽資料等證據，由行政執法機關依法提取的，經審核后應當可以作為刑事訴訟證據。對于行政執法機關在執法過程中制作的調查、詢問筆錄，勘驗檢查筆錄，原則上要求司法人員重新調查或收集，但因客觀原因無法重新取證的，經偵查機關查證其符合證據的合法性、真實性、相關性原則的，也可以作為刑事訴訟的證據。對于行政法機關出具的鑒定結論等，符合鑒定法定程序規則的，可以提交司法機關作為證據材料使用。同時，建議對環境檢測、環境損害鑒定評估機構參照司法鑒定機構改革的做法，逐步納入司法鑒定機構范圍，之后，其檢測、鑒定結果可直接作為刑事訴訟證據。

健全完善高效的聯動協調機制

一是要建立運轉有效的聯席會議制度。但這個聯席會議制度應當由權威部門牽頭，比如檢察機關或者政法委、政府法制辦牽頭，不能由環保部門牽頭。聯席會議定期通報情況，研究問題，會商決策。二是要建立特殊情形、重大案件的聯動機制。在出現突發事件時，自然需要快速聯動。在出現一些由于行政機關執法手段、能力限制不能及時查清案情、固定證據而又可能存在涉嫌犯罪的案件時，公安等司法機關能夠積極參加，聯合行動，有利于迅速查清案情，固定證據，采取必要措施制止犯罪，防止損失擴大。三是要在司法機關組建專門機構，專司查辦資源環境犯罪案件。比如，在公安機關，如果沒有專門機構承辦此類案件，簡單由屬地派出所或者刑警中隊管轄，可能由于各地認識不一、標準不一，導致工作銜接不暢。有了專門機構和人員，便于環境執法機關與他們直接對接，互相交流，互相學習，有利于提高各自專業水平，提高兩法銜接的實效。

此外，在實踐中，環境執法人員常常相對缺乏刑事法律知識，在識別罪與非罪、證據的收集、鑒定及保全等方面經驗不足。而刑事偵查人員往往缺乏環保執法領域的專業知識和能力，有必要通過適當的方式，開展一些聯合培訓，典型案件剖析、研討等，互相學習，共同提高相關法律素養和實務技能。

（作者系湖北省襄陽市環保局副局長）