我國民辦高校財務治理內涵及治理模式探究

（肇慶學院財務處肇慶學院經濟與管理學院 廣東肇慶5606）

經過30多年的發展，我國民辦高校取得快速發展。根據教育部公布數據顯示，截至2013年底，民辦高校718所（含獨立學院），占全國高校總數（不含成人高校）的28.82%；在校生557.52萬人，占全國在校生總數的22.80%。民辦高校已經成為高等教育體系中不可或缺的組成部分，在擴大高等教育投入、增加高等教育入學機會、實現高等教育大眾化等方面作出了重要貢獻。隨著我國高等教育改革的深入，加強高校內涵發展、全面提升質量以及擴大高校辦學自主權成為當前教育領域改革的重點，這也使得民辦高校的科學化管理和內涵式發展日趨重要和緊迫。在此背景下，加強民辦高校管理體制改革、優化民辦高校財務治理模式成為當前重要的課題。

一、當前我國民辦高校財務治理的內涵及必要性

（一）民辦高校財務治理的內涵

“治理”是在西方國家理論研究和政府實踐基礎上形成的新公共管理理論，與績效管理理論一樣，在西方政府公共管理領域發揮了重要的作用。當前，我國政府部門也在不斷探索和重視公共管理領域的治理相關問題，并上升到國家管理體制改革的頂層設計高度，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就強調指出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。“財務治理”的概念源于現代公司制度的產生，在當前公司相關者利益最大化的財務戰略目標下，廣義的財務治理是指公司財務共同治理，即公司內外部利益相關者共同對公司財務進行治理，即用以協調和平衡公司利益相關者之間財務關系、財務權利的制度設計和安排，其核心是股東大會、董事會、經理層、教代會等權力機構對公司財務權利和責任進行配置的系列制度設計和安排。

與發達國家私立高等學校不同，由于生存環境特有的歷史規定性和政治規定性，我國民辦高等學校的發展路徑和運作模式存在明顯的中國特色。既有資本逐利性的市場化驅動，又受著從事公益事業非營利性的現實制約。這種特征，就是當前民辦高校財務治理的外延。而對于民辦高校來說，正是借鑒上述政府公共管理和公司制度領域的相關理論和思想，以及民辦高校財務治理的外延，形成了民辦高校財務管理的治理內涵和發展方向。總體來說，民辦高校的財務治理內涵是指基于舉辦方（投資者）、管理者（校方）、政府、社會、教職工等利益相關者的內在關系基礎上，所構建的多元、多向和共同的財務治理結構、治理機制以及相應的制度設計和安排，目的在于協調和平衡民辦高校發展過程中利益相關者的財務關系及權利。

（二）當前我國民辦高校財務治理的必要性

1.民辦高校內部財務管理的現狀與民辦高校發展規模不適應。民辦高校內部財務管理的現狀與民辦高校發展規模不適應，主要是指民辦高校經過多年的發展，學校的規模都在不斷壯大，使得其財務管理的重要性和戰略性日趨提升，而且在現有教育領域的經濟事項日趨復雜的情況下，民辦高校現有的財務管理模式不相適應。主要表現在以下兩個方面：

一是民辦高校財務管理的權責利不對稱。這主要表現在財務機構的設置和運行模式方面，這種差異，實質反映在財務負責人的地位和權利方面：要么權利過高，如財務負責人由投資者的親屬擔任，具有相當大的權利，甚至超過了校長，演變成董事長領導下的處長負責制，學校校長的權利和地位被架空；要么權利過低，如財務負責人由外聘的專業人士擔任，但其權利以及對學校財務情況的了解程度，還不如由投資者親屬擔任的出納；要么校長權利過大，獨攬財務、人事等核心權利，架空了投資者和上級管理部門（如少數公辦學校的二級學院）。二是財務管理的功能沒有凸顯。在當前民辦學校規模發展模式和資本逐利性的驅動下，許多學校想方設法擴大生源、盲目的追求升本或應付評估，相對關注的都是招生、就業等領域，而與學校建設密切相關的財務領域及風險容易忽略。這些民辦高校的財務管理只發揮了基礎的核算職能，而對于財務管理的重要功能，如財務投資決策、融資決策以及財務風險防控等方面，沒有充分發揮，甚至被忽略。

盡管有的民辦高校建立了董事會等較為先進的管理模式，但是執行起來仍然存在上面的問題。究其原因，既與民辦高校當前家族式管理現狀和政府的單向、單一監督管理模式有關，更與當前投資者對高等教育領域的財務管理和風險防范的意識不足、重視程度不夠有關。為此，從民辦高校自身情況出發，改變投資者觀念，建立現代管理體制，優化內部財務治理模式，顯得十分迫切和必要。

2.民辦高校外部財務監督的現狀與民辦高校發展質量不適應。民辦高校外部財務監督的現狀與民辦高校發展質量不適應，主要是指在我國民辦高校從規模發展向內涵發展的轉型過程中，民辦高校的風險防范和質量提升更加重要，而在當前擴大高校辦學自主權的要求和形勢下，政府部門等外部力量對民辦高校的現有財務監督模式不能適應。主要表現在以下兩個方面：

一是法律法規的規范效應有限。首先，這主要由于法律法規文件本身的不完善所致。例如，盡管《民辦教育促進法》規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。但是，如何通過相關的稅收、會計等規定計算取得，怎么的比例才算合理，沒有明確的規定。對于營利性民辦高校如何從宏觀上更好的兼顧和平衡教育事業的后續發展和民辦高校的資本逐利性，也缺乏可操作性和指導性的文件。例如，現有民辦高校執行的會計制度，沒有一個統一的標準，無法及時、客觀和有效地為政府提供有關的財務信息。其次，政策執行的不到位也是導致民辦高校財務問題和經濟糾紛亂象的原因。比如，法人財產權的過戶問題，盡管《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》要求“民辦高校要落實法人財產權，出資人按時、足額履行出資義務，投入學校的資產要經注冊會計師驗資并過戶到學校名下，任何組織和個人不得截留、挪用或侵占”，但從這幾年的實際情況看，沒有落實或者落實不到位的學校比比皆是。

二是政府監管部門的模式和方式存在問題。在公共資源短缺的情況下，政府部門大力提倡和鼓勵社會資本舉辦高等教育，導致了發展目標上的“重規模、輕質量”和監管模式上“重支持、輕監督”等現象。相關管理部門習慣于公辦高校自上而下的、單向 “管理”和“規范”，無法深入到民辦高校發展的內部情況以及相關訴求，使得“管理”還是“規范”都有限。同時，面對發展民辦高校的現實需求和民辦高校自身的不足，“一管就死、一放就亂”的矛盾也存在，無法找到一個合理的模式。例如，民辦高校的年檢制度，執行過程很容易形式化，尤其是其中財務方面的問題，盡管有關專家和部門針對民辦高校財務管理不規范、甚至違法違規的現象提出要求嚴格整治，但并沒有從根本上發揮作用，當然，這與政府機構在行使監管職能的時候，部門之間的職責沖突與協調不力有關。

為此，在明確以風險防范和質量提升并重的總體目標下，確定民辦高校的分類發展思路以及相應的財務治理模式，提高學校財務治理水平，是當前民辦高校發展急需解決的問題。

二、我國民辦高校財務治理模式的構建

（一）總體思路

經過近幾年政府部門和教育界的探索和實踐，對于民辦高校的發展思路和治理模式基本上確立了 “分類管理”的發展思路。但是，對于民辦高校具體的管理體制機制以及相應的治理模式，尤其是財務方面的內容，缺乏指導性和操作性的意見。為此，本文借鑒政府新公共管理和現代公司制度下的從“管理”到“治理”的“頂層設計”改革理念，并基于民辦高校當前的各種財務關系，結合當前民辦高校財務管理現狀和政府分類管理指導思想，提出民辦高校“分類管理，綜合治理”的財務治理模式和框架（如圖1所示）。

圖1 民辦高校財務治理模式及框架

總體思路是：遵循民辦高校資本逐利性和業務公益性的雙重屬性，按照非營利性和營利性分類管理的原則，以風險防范和質量提升為導向，以民辦高校三重財務關系為對象，以外部財務治理要素和結構的優化、內部財務治理要素和結構的優化為手段，提升外部財務治理能力和內部財務治理能力，進而通過內部財務治理和外部財務治理的協同和融合，改變民辦高校過去單一、單向的規范式管理現狀，實現民辦高校多元和雙向的綜合治理。

其中，民辦高校三重財務關系包括：基于財政資金視角的財務關系，主要是通過政府資金投入、學費收入、稅費減免等財政金融形態形成；基于社會資本視角的財務關系，主要通過投資者投入、銀行借貸等市場資本形態形成；基于民辦高校運作管理視角的財務關系，主要通過學校投融資和利益分配的資本運作過程形成。財務治理要素和結構包括：外部財務治理要素和結構是指以政府為主體，包括銀行、民辦高等教育行業機構、社會監督機構及社會利益群體等組織嵌入到民辦高校發展過程的財務關系和治理機制；內部財務治理要素及結構是指民辦高校以董事會、校務會和教代會為核心的組織嵌入到高校內部運作過程形成的財務關系以及相應的決策、執行和監督三權分立的制衡機制。財務治理能力包括：外部財務治理能力是指在民辦高校外部財務治理要素和結構優化的基礎上，通過間接監督、監控以及派代表直接參與學校內部決策等治理方式，從而促進和提高民辦高校財務運作和財務決策水平的能力；內部財務治理能力是指在民辦高校內部財務治理要素和結構優化的基礎上，即通過董事會、校務會和教代會的設置和運行，實現決策、執行和監督的三權分立和制衡，促進和提高民辦高校財務運作和財務決策水平的能力。

（二）主要內容

1.分類管理原則下的財政及財務政策設計。按照分類管理的原則，民辦高校分為非營利性和營利性兩大類，其財政投入政策、稅收優惠政策、辦學收益分配以及高校會計核算和財務管理制度等財務相關領域也應當根據不同分類有所區別和側重，但要兼顧二者的利益平衡。

在財政扶持和稅收優惠政策方面，非營利性高校要高于營利性高校；在辦學收益方面，要充分考慮現有民辦高校主體還是投資辦學居多的現狀，營利性的高校可以按照規定的核算程序和比例取得回報，非營利性的高校要通過獎勵的方式進行適當補償和支持（當然，這種獎勵，必須建立在辦學質量和效益提升以及公平、公正的績效評價基礎上）。這樣，既能促使當前許多高校通過不同途徑變相獲得扶持和回報的隱性狀況顯性化和合法化，又能體現政府分類發展的指導思想，進而促進非營利性民辦高校之間、營利性民辦高校之間以及非營利性和營利性民辦高校之間的多層競爭和發展局面。否則，如果政府一刀切，在我國當前民辦高校依靠政策資源發展的路徑依賴下，會導致現實中的民辦高校選擇退出教育領域或多數選擇非營利性類型，這就違背了政策設計的初衷以及通過民辦高校的競爭促進質量和效益提升的目的。

另外，在會計和財務管理制度方面，非營利性高校統一采用普通高校會計制度和財務制度，營利性高校采用企業會計制度，這樣的統一有利于提高學校會計信息的質量，為教育和財政部門及時、客觀的掌握學校財務狀況提供保障。

2.分類管理原則下的財務監控及監督模式設計。教育事業作為民生實事的一大重要內容，關乎社會多方的利益，財務領域的風險防范和監控，尤其是民辦高校，成為財務治理的重要內容和關鍵環節。因此，對于民辦高校的財務監控，應該按照分類管理的原則，既要有統一的規范，又要通過不同的外部財務治理要素和結構實行有區別和側重的監控模式。在統一規范方面，主要是通過制定和修訂相關法律法規，對非營利性民辦高校和營利性民辦高校進行統一規范和管理，這是實現財務綜合治理的基礎。在區別和側重方面：對于非營利性民辦高校，主要以政府監管為主（如教育、財政、審計等部門組織力量或委托第三方機構圍繞財政扶持資金、學費收入以及其他專項資金等財政形態資金的使用管理過程進行合法、合規及績效監督），并以社會監督為輔；對于營利性民辦高校，主要以社會監督為主（成立由政府部門、民辦高校行業聯盟、社會中介機構等組成的民間組織，將政府部分職能社會化，由該民間組織執行，接受政府部門以及相關社會利益群體委托，組織力量或委托第三方機構圍繞辦學經費使用管理、財務投融資及利益分配行為進行監督，經費來源于按照民辦高校辦學收益的一定比例提取的風險基金），并以政府監管為輔。

3.分類管理原則下的財務治理要素及結構優化。對于民辦高校外部財務治理要素和結構來說，在分類管理原則下，對于非營利性和營利性兩種類型的學校同樣必須分類設計和優化。非營利性民辦高校的外部財務治理要素應當吸收更多的政策性要素進來，通過政策性的指導和規范，運用監督檢查、績效評價等手段，加強外部財務治理。比如加強教育、財政等主管部門以及部門內部相關業務處室的聯合與協同，尤其是對民辦高校財政資金的規范使用和效益提升等方面，通過專項檢查、績效評價、督導團等方式加大監督力度；比如在教育主管部門的指導下，吸收政府部門、公辦高校、民辦高校有關管理、教育、財務等領域的專家，建立民辦高校發展戰略委員會，對民辦高校治理結構以及財務治理加強指導和規劃。營利性民辦高校的外部財務治理要素應當吸收更多的市場性要素進來，通過市場性的引導和調控，運用社會審計、風險管理等手段，加強外部治理。比如組建行業聯盟，通過行業自律和行業自治等方式，加強行業的規范化和科學化運作管理；比如吸收銀行、社會利益群體等，加強外部的監督。

對于民辦高校內部財務治理要素和結構來說，非營利性和營利性兩種類型的內部財務治理結構及運行機制總體趨同，均要強調董事會、校務會和教代會在決策權、執行權和監督權的分立與制衡上，但在分類管理的原則下，其財務治理結構主要優化思路是體現外部要素在內部財務治理結構的嵌入程度有所區別和側重。對于非營利性民辦高校的內部財務治理結構，應當將政策性的外部財務治理要素以咨詢專家、董事會成員以及教代會成員等不同方式嵌入到內部財務治理結構中，賦予相應的權利和責任，通過協同與融合，提升非營利性民辦高校的內部財務治理水平。對于營利性民辦高校的內部財務治理結構，應當將市場性的外部財務治理要素（如行業代表、銀行等債權人代表、社會利益群體代表）以行業聯盟、風險基金管理委員會等方式融入到內部財務治理結構，賦予相應的權利和責任，通過協同與融合，提升營利性民辦高校的內部財務治理水平。

4.綜合治理目標下的財務治理協同與融合。綜合治理目標下的財務治理協同與融合，主要是指通過內、外部治理要素之間的協同、內外部治理治理結構的協同與融合，通過相關的運行機制，實現共同治理和雙向治理。主要包括外部治理要素在外部財務治理結構的協同、內部部財務治理要素在內部財務治理結構的協同以及外部財務治理結構與內部財務治理結構之間的協同與融合等方面。

外部財務治理要素在外部財務治理結構的協同，如政府主管部門之間的協同、政府主管部門與行業聯盟和外部融資體系的協同、行業聯盟與社會利益群體的協同等。外部財務治理要素與內部財務治理結構的協同與融合，主要是指外部財務治理要素在內部財務治理結構的嵌入性以及外部財務治理結構對內部財務治理結構的引導和驅動作用，如行業聯盟代表、政府部門代表等，參與到民辦高校內部的董事會、教代會機構中，行使相關的決策和監督權力。

內部財務治理要素在內部財務治理結構的嵌入性，如通過董事會、校務會和教代會等機構的設置，加強決策權、執行權和監督權的三權分立與制衡。尤其是要改善當前家族式管理模式，賦予校長一定的決策權和充分的執行權，賦予教代會充分的監督權。內部財務治理要素在外部財務治理結構的嵌入性，如學校負責人、投資者加入行業聯盟，參與到政府政策及制度的設計和制定過程。

內部財務治理結構的協同以及外部財務治理結構與內部財務治理結構之間的協同與融合，主要是通過內外部財務治理要素的相互嵌入和互動發展，加強運作管理的協同，實現內外部的共同、雙向財務治理和融合發展。