公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金績效目標(biāo)評價研究
——以財(cái)政專項(xiàng)資金購置大型醫(yī)用設(shè)備為例

（蘇州大學(xué)附屬第一醫(yī)院 江蘇蘇州215006）

隨著教學(xué)和科研對醫(yī)療設(shè)備的依賴性越來越大，公立醫(yī)院對大型醫(yī)用設(shè)備的投入越來越多，財(cái)政預(yù)算撥款已成為公立醫(yī)院大型醫(yī)用設(shè)備成本補(bǔ)償?shù)闹匾獊碓?。研究?cái)政專項(xiàng)資金在購置大型醫(yī)用設(shè)備上的績效評價體系，不僅有利于評價和監(jiān)督醫(yī)院財(cái)政資金使用效益，也有利于強(qiáng)化醫(yī)用設(shè)備成本管理工作，提高醫(yī)用設(shè)備的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，使其充分發(fā)揮功能和作用。

一、加強(qiáng)公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金績效目標(biāo)評價的意義

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見明確指出，政府對公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制的改革目標(biāo)是由服務(wù)收費(fèi)、藥品加成收入和財(cái)政補(bǔ)助三個渠道改為服務(wù)收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助兩個渠道。其中，對公立醫(yī)院的財(cái)政補(bǔ)助主要用于基本建設(shè)和設(shè)備購置、扶持重點(diǎn)學(xué)科發(fā)展、符合國家規(guī)定的離退休人員費(fèi)用和補(bǔ)貼政策性虧損等，以及對承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)等任務(wù)給予專項(xiàng)補(bǔ)助。目前，隨著政府對基本建設(shè)和設(shè)備購置的財(cái)政專項(xiàng)資金投入越來越大，對該部分的績效評價工作要求也越來越高，因此本文以財(cái)政專項(xiàng)資金購置大型醫(yī)用設(shè)備為視角，對公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價進(jìn)行研究。

為建立科學(xué)合理的財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效率，保障項(xiàng)目實(shí)施達(dá)到預(yù)期效益，2010年12月，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布了《江蘇省財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理辦法》，為財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價的研究和實(shí)踐提供了政策依據(jù)。通過績效評價將考核結(jié)果與政府投入相結(jié)合，一方面可以反映財(cái)政補(bǔ)助資金的使用情況，提高財(cái)政資金使用效率，另一方面還反映了公立醫(yī)院的資產(chǎn)管理水平，提高醫(yī)院經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。最重要的是，通過構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向，以效率、效益優(yōu)先，激勵與約束相結(jié)合的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價體系，可以增強(qiáng)政府補(bǔ)助與醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)聯(lián)程度，從而強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)助的激勵導(dǎo)向作用，同時也有助于提高預(yù)算管理的有效性。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金購置大型醫(yī)用設(shè)備的特點(diǎn)

（一）申報(bào)預(yù)算。財(cái)政專項(xiàng)資金的劃撥依據(jù)是根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)申報(bào)的支出項(xiàng)目來確定。醫(yī)療機(jī)構(gòu)所申報(bào)的支出項(xiàng)目需要符合財(cái)政資金允許的范圍，并且要確立明確的項(xiàng)目使用目標(biāo)，制定完善的實(shí)施計(jì)劃，編制合理可行的項(xiàng)目預(yù)算，各個步驟必須經(jīng)過充分的論證后方可將支出項(xiàng)目上報(bào)財(cái)政。各公立醫(yī)院要按規(guī)定編報(bào)醫(yī)用設(shè)備年度和季度采購計(jì)劃，經(jīng)專家論證并報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，由財(cái)政項(xiàng)目按照輕重緩急的原則統(tǒng)籌安排，進(jìn)入財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目庫。

（二）?？顚Ｓ?。財(cái)政專項(xiàng)資金要求?？顚Ｓ茫坏秒S意挪用和擠占。財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)后，必須按照申報(bào)項(xiàng)目時確立的用途來申請使用，特別是指定用途的資金項(xiàng)目，嚴(yán)禁以其他形式變相的挪用和擠占，不得用于專項(xiàng)資金以外的范圍和項(xiàng)目。

（三）追蹤問效。財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效果即績效目標(biāo)評價工作的開展正是基于財(cái)政專項(xiàng)資金要求追蹤問效這一特點(diǎn)。從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，要求符合并追求既定的績效目標(biāo)，具體包括項(xiàng)目單位編制合理的預(yù)算績效目標(biāo)后上報(bào)財(cái)政，然后由財(cái)政部門審批績效目標(biāo)并對其進(jìn)行分類、跟蹤和檢測，最后得出全面的績效目標(biāo)評價結(jié)果。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金購置大型醫(yī)用設(shè)備績效評價存在的問題

財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價工作一般通過設(shè)立評價指標(biāo)體系和其對應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，來衡量、檢測和評價財(cái)政專項(xiàng)資金使用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。以財(cái)政專項(xiàng)資金購置大型醫(yī)用設(shè)備為例，目前財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價還存在以下問題：

（一）評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)。對于財(cái)政資金購置大型醫(yī)用設(shè)備的績效評價，就是要科學(xué)衡量大型醫(yī)用設(shè)備在交付、使用和回報(bào)各方面是否達(dá)到預(yù)期效益。但目前對這方面的評價指標(biāo)構(gòu)建和實(shí)施還停留在財(cái)政資金使用效率階段，審查內(nèi)容只注重合法性和合規(guī)性審核，忽視了財(cái)政專項(xiàng)資金的效益性和效率性評價。同時，確立和選取評價指標(biāo)時缺乏對不同醫(yī)用設(shè)備性質(zhì)和特點(diǎn)的考慮，并且指標(biāo)體系的內(nèi)容不夠具體和明確。

（二）缺乏合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和方法。績效評價標(biāo)準(zhǔn)可以對財(cái)政資金的使用效果好壞進(jìn)行定性，其基本的類型包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對評價結(jié)果的具體要求還可以衍生出經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)等。目前財(cái)政專項(xiàng)資金評價的難點(diǎn)在于無法確定合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，考核標(biāo)準(zhǔn)要么過于簡單化，要么過于模糊，缺乏科學(xué)性，使得績效考評不僅起不到應(yīng)起的積極作用，反而會造成為了完成考評目標(biāo)而對各種財(cái)政專項(xiàng)資金盲目使用的亂象。評價方法也僅僅以項(xiàng)目實(shí)施部門的自我評價和財(cái)政部門的重點(diǎn)評價為主，評價方法的視角和層面不夠全面，影響了評價的準(zhǔn)確性和有用性。

（三）忽視對績效評價結(jié)果的應(yīng)用。目前財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價工作重點(diǎn)傾向于對財(cái)政項(xiàng)目使用情況的通報(bào)、查找使用過程中出現(xiàn)的問題等方面，忽視了對績效評價結(jié)果的應(yīng)用作用，特別是績效評價結(jié)果對財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算編制的指導(dǎo)作用沒有較好的體現(xiàn)出來，因此需要特別加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用工作，否則績效評價工作將失去其應(yīng)有的意義。

（四）績效評價的監(jiān)督機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。對于財(cái)政資金購買大型醫(yī)用設(shè)備，醫(yī)院財(cái)務(wù)部門對財(cái)政資金支出全過程的監(jiān)督作用還不能有效的發(fā)揮。目前，醫(yī)院財(cái)務(wù)部門往往只能審核出原始票據(jù)的合法性、合規(guī)性，對于設(shè)備的真實(shí)使用情況難以及時的跟蹤反饋，因此財(cái)政專項(xiàng)資金是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的產(chǎn)出、是否達(dá)到了預(yù)期的效果，都難以進(jìn)行有效的評定。同時，對財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的績效評價和監(jiān)督機(jī)制并沒有充分發(fā)揮出價值，對于達(dá)不到績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，也缺乏與預(yù)算安排工作的對接。

四、完善財(cái)政專項(xiàng)資金購置大型醫(yī)用設(shè)備績效評價的幾點(diǎn)建議

江蘇省財(cái)政廳發(fā)布的《江蘇省財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理辦法》，為財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價的研究和實(shí)踐提供了政策依據(jù)并指明了方向。結(jié)合該《辦法》規(guī)定和醫(yī)院工作實(shí)際，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）增加效益性績效評價指標(biāo)。財(cái)政專項(xiàng)資金的使用和支出情況通過資金到位率、資金使用率等基本指標(biāo)來衡量。為了將財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價視角轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性和效率性評價，進(jìn)一步衡量財(cái)政支出的社會效益，需增加財(cái)政專項(xiàng)資金效益性評價指標(biāo)。同時，根據(jù)大型醫(yī)用設(shè)備的特點(diǎn)，建立分門別類、體現(xiàn)不同類別財(cái)政支出要求的個性指標(biāo)，以加強(qiáng)考評指標(biāo)的針對性。財(cái)政支出績效評價不僅是對財(cái)政資金數(shù)量、質(zhì)量方面的評價，也是衡量時效和服務(wù)對象滿意程度等方面的評價，有些績效評價結(jié)果無法簡單的進(jìn)行量化表述，因此績效評價指標(biāo)還應(yīng)包括相應(yīng)的定性指標(biāo)。

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（二）確立合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。目前，衛(wèi)生部對新型大型醫(yī)用設(shè)備的配置都有嚴(yán)格的規(guī)定，并列出了大型醫(yī)用設(shè)備管理品目，對各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用各種來源資金購置新型大型醫(yī)用設(shè)備，均進(jìn)行了相應(yīng)的控制和管理。因此，對于財(cái)政專項(xiàng)資金購置的大型設(shè)備，可以按照相應(yīng)的類別進(jìn)行分類確定標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合行業(yè)平均值或?qū)I(yè)評估機(jī)構(gòu)確定的標(biāo)準(zhǔn)來確立合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

除財(cái)政部門的綜合評價和資金使用單位自評方法外，可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，使評價結(jié)果更準(zhǔn)確和更具權(quán)威性。同時，堅(jiān)持定量考評與定性考評相結(jié)合，根據(jù)評價對象的具體情況以及各種評價方法的特點(diǎn)，建立以定量考評為基礎(chǔ)，定性考評為補(bǔ)充的方法體系，實(shí)現(xiàn)方法間的相互補(bǔ)充和相互印證。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目績效評價結(jié)果的考核約束。將項(xiàng)目績效評價結(jié)果納入財(cái)政部門、醫(yī)院主管部門和醫(yī)院的年度考核范圍，強(qiáng)化評價結(jié)果的后續(xù)應(yīng)用和剛性約束作用。在財(cái)政部門和醫(yī)院主管部門之間建立良好的項(xiàng)目績效評價結(jié)果溝通反饋和應(yīng)用考核機(jī)制。醫(yī)院主管部門要主動完善和細(xì)化項(xiàng)目的績效考核工作，健全動態(tài)考核和報(bào)送機(jī)制，及時將項(xiàng)目績效跟蹤情況、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和績效評價結(jié)果等情況報(bào)送財(cái)政部門。財(cái)政部門要及時通報(bào)各個項(xiàng)目的績效目標(biāo)評審意見，將績效評價結(jié)果和管理情況反饋給醫(yī)院主管部門，并將績效管理結(jié)果在一定范圍內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等媒體進(jìn)行公開發(fā)布或公示，接受社會公眾監(jiān)督。同時，要定期向政府匯報(bào)財(cái)政資金使用績效情況，建立績效評價結(jié)果與目標(biāo)考核、預(yù)算資金分配掛鉤機(jī)制，將考核結(jié)果作為編制和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。對考核應(yīng)用效果較好、資金使用效益較高的項(xiàng)目，在以后年度可考慮適當(dāng)提高項(xiàng)目資金預(yù)算，而對績效評價結(jié)果不達(dá)預(yù)期、資金使用效益不高的項(xiàng)目，要相應(yīng)減少預(yù)算額度安排，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效果。

（四）實(shí)行專項(xiàng)資金項(xiàng)目全過程跟蹤管理。醫(yī)院主管部門和醫(yī)院應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目管理實(shí)踐和工作實(shí)際，制定行之有效的項(xiàng)目管理制度和財(cái)務(wù)管理流程，堅(jiān)持從事前、事中、事后出發(fā)，確保項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、資金使用管理環(huán)節(jié)及事后監(jiān)督等環(huán)節(jié)符合項(xiàng)目管理程序和規(guī)范要求。在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)要加強(qiáng)前期可行性研究和管理控制，對不符合要求和效益的項(xiàng)目堅(jiān)決不予立項(xiàng)；在資金使用撥付環(huán)節(jié)要做到撥付有依據(jù)，并及時到位、?？顚Ｓ茫瞎芾硪?guī)定和要求；在監(jiān)督考核環(huán)節(jié)要參照績效管理的預(yù)期目標(biāo)，加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的跟蹤管理，對專項(xiàng)資金的使用效率和效果進(jìn)行考核反饋，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，真正構(gòu)建管過程、全覆蓋的管理制度體系，確保專項(xiàng)資金管理規(guī)范、有效。