德國可再牛能源發(fā)展的經驗及啟示

朱苗苗

摘要：新世紀以來，德國政府不斷細化對可再生能源發(fā)展的規(guī)劃，積極通過立法確定可再生能源的發(fā)展目標、標準和規(guī)范，并采取上網優(yōu)先、保障補貼、加大投資等舉措進行政策扶植和推動相關科技創(chuàng)新 德國在可再生能源利用領域取得了一定的成績，可再生能源發(fā)電在德國電力總消費量中所占比重已近30%，德國發(fā)展可再生能源發(fā)展的經驗值得我國借鑒和參考，

關鍵詞：德國；可再生能源；《可再生能源法》；能源轉向

中圖分類號：F51.6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0115-05

新世紀以來，德國通過立法等手段不斷細化對可再生能源發(fā)展的規(guī)劃，經過一段時問的努力，德國在可再生能源利用方面取得了可觀的成績，盡管進一步發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，但仍有許多政策和經驗值得參號和借鑒。

一、德國促進可再生能源利用的主要政策措施

（一）以強制收購補貼體系為核心的政策設計

為推進可再生能源的發(fā)展，德國政府在2000年出臺《可再生能源法》，并在2004、2009、2011、2012和2014年分別進行補充修訂。雖經多次修訂，但其核心原則沒有改變，即可再生能源電力具有優(yōu)先上網和收購權，且長期以固定價格補貼。《可再生能源法》確定的強制收購補貼體系主要包括以下內容：可再生能源產生的電力具有優(yōu)先上網權；可再生能源產生的電力具有優(yōu)先收購及輸送權；每度電有固定收購價格，保持20年不變（從投產年算起）；影響入網收購電價的技術因素包括發(fā)電站的類型、大小及系統(tǒng)功效；根據技術和市場的發(fā)展趨勢下調收購標準，即所謂的補貼“逐年遞減率”。如，光伏電力收購補貼為0.45-0.62歐元/千瓦時，每年首次運行的新設備補貼率都比上一年首次運行的新設備補貼率遞減5%-6.5%；在所有電網運營商和發(fā)電商間建立平衡機制，以平衡可再生能源發(fā)電的額外成本；根據該法律產生的補貼費用獨立于國家財政預算外開支；定期監(jiān)測及評議，進行廣泛的研究與分析；聯(lián)邦政府在《能源方案》中確定的可再生能源目標具有法律約束性。

在《可再生能源法》的指導下，德國政府又相繼出臺對可再生能源發(fā)展進行整體規(guī)劃的《能源方案》、《可再生能源國家行動計劃》及加快可再生能源推廣應用的《可再生能源供熱法》、《生物發(fā)動機燃料份額法》及《生物發(fā)動機燃料可持續(xù)性規(guī)定》。《能源方案》是德國政府的能源規(guī)劃，包括對可再生能源的擴建、開發(fā)和促進措施等內容，發(fā)展目標是：可再生能源在用電總量中占比到2020年至少為35%，2030年至少50%，2040年至少65%，2050年至少80%。《可再生能源國家行動計劃》除了確定可再生能源在國家能源總消費中占比的目標，還具體包括可再生能源發(fā)電、供熱、制造生物發(fā)動機燃料、利用生物氣、地熱、可再生能源在建筑中的運用等標準和措施。《可再生能源供熱法》規(guī)定，新建建筑（包括公共建筑）的所有者必須部分用可再生能源滿足該建筑的供熱和制冷需求，即所謂的可再生能源的“使用義務”，業(yè)主可自行選擇太陽能光伏、生物質能（固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)）、地熱能和環(huán)境熱能，計劃進行大規(guī)模改造的舊公共建筑也必須部分使用可再生能源以滿足供熱和制冷需求。《生物發(fā)動機燃料份額法》規(guī)定，從2010年開始，根據燃料中含有的不同物質，生物發(fā)動機燃料比例應為6.25%，但從2015年開始，該比例必須考慮氣候保護因素，并根據溫室氣體排放標準需要規(guī)定生物燃料最低比例，到2020年該比例須達到7%。《生物發(fā)動機燃料可持續(xù)性規(guī)定》規(guī)定，生物發(fā)動機燃料（包括乙醇汽油ElO中包含的生物乙醇）和用于發(fā)電的植物油如果想得到補貼，必須提交其可持續(xù)性和環(huán)保性的證明。另外，根據此項規(guī)定，生物發(fā)動機燃料在整個生產鏈和供應鏈中與化石燃料相比至少必須減排35%（從2017年后為50%）。

德國計劃通過構建以可再生能源為依托的新能源體系，使其成為世界上能源效率最高、最環(huán)保的國家，同時保障能源價格的可支付性及較高的社會福利水平。相繼出臺了《可再生能源市場刺激計劃》、《輸電網絡開發(fā)計劃》及《海上風電輸電網絡開發(fā)計劃》。《可再生能源市場刺激計劃》。通過這些汁劃德國政府計劃到2020年由可再生能源供熱的部分達14%（2013年前三個季度比例為12.1%）。2011年8月，德國政府通過決議委托四大輸電網運營商每年制定輸電網擴建計劃，以應對不斷變化的能源經濟框架條件。從2012年起，輸電網運營商與聯(lián)邦網絡局共同制定《輸電網絡開發(fā)計劃》草案。2013年，德國政府首次公布《海上風電輸電網絡開發(fā)計劃》，對未來10-20年海上風力發(fā)電電力輸送網建設的技術條件、特性、時間節(jié)點及費用做出詳細說明和規(guī)定。

（二）強調能源結構平衡與市場化改革相結合

大規(guī)模保障性補貼推動了德國新能源產業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，但同時也大幅推高了電價。補貼不是從聯(lián)邦預算中撥款，而主要由“可再生能源分攤費”來支出，最終由電力消費者承擔。隨著保障補貼政策的執(zhí)行，可再生能源的補貼成本快速上升，德國的電力零售價格也從2000年的14歐分/千瓦時上升到2013年的約29歐分/千瓦時，民眾所承擔的可再生能源分攤費大幅增加。2013年，居民零售電價中，新能源分攤費達5.39歐分/千瓦時，相應的電力生產、傳輸和銷售成本為14.42歐分/千瓦時。鑒于此，德國政府在2009年引入增長通道的概念，將補貼的遞減率與裝機容量掛鉤。2012年，通過修訂《可再生能源法》進一步收窄通道，將每年光伏發(fā)電的裝機容量限定為250-350萬千瓦，且設定補貼光伏的上限為5200萬千瓦，表明政府對可再生能源的政策由“過度支持”向“適度支持”發(fā)展轉變。2013年底，德國政府頒布新版《可再生能源法》規(guī)定：首先，除光伏發(fā)電外，對風力發(fā)電和沼氣發(fā)電的年度新增規(guī)模設定補貼上限。按規(guī)定，光伏發(fā)電的年擴建量縮小為240-260萬千瓦（總量），如果超出，針對超出部分的上網電價則迅速累進下調，增加越多則電價下降越快；陸地風力發(fā)電每年的新增擴建規(guī)模為240-260萬千瓦；大大降低了海上風力發(fā)電的發(fā)展目標，2020年為650萬千瓦，2030年為1500萬千瓦；沼氣發(fā)電的每年擴建規(guī)模被限定為10萬千瓦。其次，在可再生能源發(fā)展中全面引入市場機制。即自2015年起新設備的運營商平均將僅獲約12歐分/千瓦時，而現(xiàn)有設備目前的平均上網價格約為17歐分/千瓦時。按照新規(guī)定，強制上網電力價格將只針對500千瓦以下的設備，從2016年起僅適用于100千瓦以下的設備，而大型設備發(fā)電只能遵循市場為主的彈性價格。再次，為加快市場化改革，改變可再生能源所發(fā)電力由電網企業(yè)收購后再進入電力市場的模式，即如想獲得政府補貼，可再生能源發(fā)電企業(yè)就要自己負責銷售。第四，嚴格限定工業(yè)企業(yè)的可再生能源分攤費的減免范圍，規(guī)定只針對電價在其參與國際競爭中起決定性作用的用電密集型企業(yè)，以保障該類企業(yè)的國際競爭力和就業(yè)。最后，對現(xiàn)有設備發(fā)電用于自己消費的企業(yè)仍無需支付可再生能源分攤費，但今后新上大型自發(fā)自用設備一般要繳付全額可再生能源分攤費。同時規(guī)定，使用可再生能源或高效熱電聯(lián)產自發(fā)自銷設備只需減繳可再生能源分攤費，2015年、2016年、2017年分別需繳納全額可再生能源分攤費的30%、35%、40%，而對10千瓦以下且每年至多使用10兆瓦時電力的自產自銷設備仍不需要繳納可再生能源分攤費。《新可再生能源法》主要強調了公平和效率原則，主張能源結構平衡和可再生能源的市場化發(fā)展。

（三）通過投資補貼推動可再生能源的推廣和應用

德國對可再生能源的投資補貼主要分兩種方式：一是聯(lián)邦經濟與技術部下屬的聯(lián)邦經濟與出口管制局負責實施，該補貼主要用于資助獨棟和雙戶房屋的私人投資者進行的小型項目。二是德國復興信貸銀行向企業(yè)或社區(qū)的大型供熱項目提供帶有還款補助金的低息貸款。2012年，通過前一種方式獲得資助的小型項目有74779個，比2011年增加26%。通過后一種方式獲得的貸款共計2724筆貸款，總額約為3.65億歐元。此外，在政府引導下的公共投資對可再生能源的發(fā)展也發(fā)揮了重要作用。德國投資環(huán)境總體上支持可再生能源的利用，與其他國家相比，德國可再生能源項目的資金成本相對較低。從可再生能源的投資看，2012年德國在全球名列第三，僅次于中國和美國。

（四）大力支持可再生能源科技創(chuàng)新工程

德國可再生能源的利用及成本的降低很大程度上依賴于科學技術的創(chuàng)新。德國政府大力促進該領域的科技創(chuàng)新，措施包括：聯(lián)邦經濟與技術部負責能效的提高和協(xié)調聯(lián)邦層面的能源研究；聯(lián)邦教育與科研部負責基礎研究；聯(lián)邦食品、農業(yè)和消費者保護部負責生物質能領域的科研促進措施。在德國政府2005年啟動《第五次能源研究計劃》時，對太陽能光伏的資助大約占聯(lián)邦環(huán)境部對可再生能源全部預算的46%，其次是地熱能和風能。從2008年起，國家從戰(zhàn)略上對可再生能源供應體系及將可再生能源體系整合進能源供應體系做了重新調整，將這一領域也納入促進政策的重點。2011年8月，德國發(fā)布《第六次能源研究計劃》，確定未來幾年聯(lián)邦政府促進能源技術創(chuàng)新政策的基本方針。2011-2013年，約有47億歐元用于促進能源研究，旨在能源轉向的框架內加速能源供應體系的改建，其重點領域有：可再生能源、能源效率、儲能器、電網技術及將可再生能源整合到能源工業(yè)系統(tǒng)中。2013年，德國從國家財政和能源與氣候基金（EKF）中拿出大約1.86億歐元用于支持可再生能源領域的科研與開發(fā)，相比2012年增加3150萬歐元，比2004年增加三倍。

二、德國可再生能源利用取得的成效

（一）可再生能源利用率不斷提高

2000-2013年，德國可再生能源的利用不斷增加，2013年可再生能源在終端能源消費量中占比為12%，比2011年增長0.7%。2013年，德國一次能源總消費量比2012年同期增加2.6%，其中，可再生能源使用總量增加5.8%。在發(fā)電方面，可再生能源發(fā)電量在德國電力總消費量中占比逐年提升，2011年以后超過20%（見圖1）。可再生能源發(fā)電設備的擴建速度也非常快，主要增加的部分來自太陽能光伏、生物質能。由于氣候原因，2013年風力發(fā)電量比2012年略微下降，水力發(fā)電有所減少，可再生能源發(fā)電、石煤和褐煤發(fā)電比例增加，而燃氣發(fā)電與核電明顯減少。在供熱方面，2012年德國可再生能源供熱增加至1440億千瓦時，在終端供熱消費量中占比為9.4%，2013年為9.1%。可再生能源在終端供熱消費量中占比從2000年的4.0%增加到2013年9.1%，離2020年14%的目標僅有4.9%的差距。

（二）可再生能源發(fā)展帶來經濟效益不斷增加

從可再生能源發(fā)展帶來的經濟效益看，德國與其他國家相比優(yōu)勢明顯。2012年，在歐盟國家中，德國可再生能源創(chuàng)造的銷售額為342.6億歐元，位居第一（見表1）。可再生能源發(fā)展為德國帶來的工作崗位也在歐盟國家中名列前茅，占歐盟的32%。根據《2014全球可再生能源現(xiàn)狀報告》，2013年德國可再生能源行業(yè)直接或間接帶來的工作崗位為37.1萬個，占歐盟可再生能源行業(yè)就業(yè)崗位的49%。

三、德國可再生能源發(fā)展對我國的啟示

（一）建立可再生能源強制收購補貼體系

可再生能源強制收購補貼體系對可再生能源的起步和推進階段是必需的，但政策的決策過程要盡可能精簡。首先，盡管我國已是全球最大的風電裝機國和太陽能光伏制造國，但要發(fā)展成為可再生能源強國，在堅持可再生能源強制收購、固定電價、電價附加和費用分攤等政策的同時，針對補貼上收難和發(fā)放滯后的問題，有必要完善政策細節(jié)和執(zhí)行效果評估，但對補貼的分配應逐步引進招投標等市場手段，以更好地發(fā)揮政策的引導作用。其次，在國際能源價格持續(xù)走低的情況下，可再生能源產業(yè)的發(fā)展尤其需要國家政策和資金的支持，以幫助企業(yè)平穩(wěn)度過困難期。最后，從長遠發(fā)展看，我國還應抓緊出臺可再生能源配額制，對地方政府、發(fā)電企業(yè)和區(qū)域電網形成明確的指標約束和激勵及懲罰機制，協(xié)調項曰和電網規(guī)劃，從制度上克服可再生能源發(fā)電所面臨的并網、調度及電網建設和改造等方面的障礙上網電價補貼適用于可再生能源發(fā)展的起步階段，但隨著技術進步和規(guī)模效應所帶來的開發(fā)成本降低，在可再生能源發(fā)展逐步步人成熟階段后，配額制的推行將更有利于可再生能源的健康發(fā)展。

德國的經驗表明，還要控制好補貼的規(guī)模和指向，漸序推進市場化改革。一方面，為克服可再生能源初始發(fā)展的成本瓶頸，國家的補貼政策是必須也是必要的；另一方面，要相應控制好對可再生能源的補貼規(guī)模，避免形成過度補貼，最終危及可再生能源的長遠發(fā)展。德國經驗表明，國家對新能源的補貼政策中也應包含補貼遞減機制，在技術和市場比較成熟的領域還可借助拍賣和競標等市場手段來引導和規(guī)范，以防止產業(yè)發(fā)展的無序和失控。同時，在可再生能源成本分擔機制的制定中，要體現(xiàn)效率和公平原則，既要保證企業(yè)的國際競爭力，還要防止向其他消費者轉移過多的成本。

（二）政府在資助可再生能源新技術發(fā)展中應承擔主要責任

可再生能源最終還是要實現(xiàn)市場化，徹底擺脫補貼，其主要路徑就是依靠技術創(chuàng)新來不斷降低成本。一直以來，德國政府的大力資助對推動可再生能源相關技術創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。對此，我國仍要繼續(xù)加大政策傾斜和投資支持，幫助企業(yè)降低或分擔投資可再生能源新技術的風險，加快推進關鍵技術和裝備項目，包括：高容量儲能系統(tǒng)和高性能動力電池；多能互補分布式供能系統(tǒng)關鍵裝備的系統(tǒng)集成；大功率風電機組整機及大型軸承、變流器等關鍵零部件的制造技術；兆瓦級光伏電站逆變、控制系統(tǒng)技術；太陽能熱發(fā)電關鍵裝備生產等。

（三）推進可再生能源的可持續(xù)發(fā)展

在當前情況下，可再生能源不是簡單地越多越好。通過補貼的電力大規(guī)模進入電網，勢必推高電價并對傳統(tǒng)能源形成擠出效應，而在可再生能源發(fā)電仍受制于自然條件的情況下，整個電力系統(tǒng)的可靠性也將面臨挑戰(zhàn)，最終也會威脅到可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。為穩(wěn)步推進能源結構轉型，以及確保電網穩(wěn)定運行，避免出現(xiàn)大起大落，一是我國應結合經濟發(fā)展較快、能源需求大的現(xiàn)實，科學規(guī)劃傳統(tǒng)能源和可再生能源的結構比例，合理評估和確定可再生能源的階段性發(fā)展目標，尤其是年度擴建規(guī)模。二是加強智能電網規(guī)劃和建設，以提高可再生能源并網輸送能力和電網的穩(wěn)定性。

（四）做好可再生能源能效評價

能效被德國政府視為可持續(xù)的能源轉向的第二支柱。我國1998年就已實施《節(jié)能法》，并與聯(lián)合國計劃署共同啟動了“中國終端能效項目”等諸多能效規(guī)劃，但德國的一系列評價體系和標準，包括引入第三方專家評估委員會的做法，對我國在工業(yè)、建筑、交通等領域制定和完善節(jié)能標準和推廣新能源應用上都具有重要的參考價值。