日本農地適度規模經營的做法及借鑒

魏曉莎

摘要：20世紀60年代以來，日本經濟的快速增長給農村帶來一系列問題，表現為農業人口的流失、老齡化趨勢明顯及耕地面積不斷下滑，且近年來以上問題依舊明顯，這導致日本的農業生產能力持續下降，農業收益水平低，糧食自給率不斷降低。日本意識到只有適度規模經營才能挽救農業的困境，才能提高農業的生產力水平及國際競爭力，因此采取了一系列政策措施推動農地的適度規模經營。

關鍵詞：日本；農地；適度規模經營

中圖分類號：F331.3

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0124-05

當農地經營的面積達到一定規模后，農業生產成本會迅速降低，農業經濟效益會大幅度提升，因此農地規模經營是保障農業增效和農民增收的現實途徑，是一國農業現代化發展的必然要求。然而，與其他產業不同，農業生產極易受自然條件的制約，一國資源稟賦及經濟社會條件的不同要求在農業規模經營的道路上不能盲目追求“規模”，而是應注重“度”。耕地資源嚴重短缺的日本人多地少的矛盾突出，日本的資源稟賦狀況靠擴大規模來降低農業生產成本是有限度的，最適合的農地經營規模為10公頃左右，超過這一規模農業生產成本不降反升。因此，日本在農地經營過程中并沒有選擇美國那種大規模的生產經營模式，而是選擇了精耕細作的適度規模經營的模式，從而大幅提高了農業生產效率，保障了農民收入。

一、日本農地適度規模經營的背景

日本人多地少，始終面臨農業自然資源較為稀缺的困境。自20世紀60年代以來，日本經濟的快速增長給日本農地經營帶來新的問題與困境，表現為農業人口流失、老齡化趨勢明顯及耕地面積不斷下滑。日本意識到只有借助農地適度規模經營才能提高土地的利用效率，才能提高農業收入及農產品的國際競爭力。

（一）農業人口流失嚴重

二戰后，日本農地實現了“耕者有其田”的小規模經營，但隨著日本經濟的高速增長，大量農業人口從農村轉移到城市及第二、三產業，日本農業勞動力數量自20世紀60年代持續減少，農業發展局勢極為嚴峻。1950年，日本農業人口的比例為45.4%，1980年迅速下降到9.8%；1960年日本總農戶數為606萬戶，1998年僅為329萬戶。此后，隨著農業機械化及現代化程度的提高，日本農民的從業意愿持續降低，1990-2011年，農戶數從297.1萬戶下降到156.1萬戶，農業從業人口從459萬人下降到247萬人，20年內下降了近一半，農業發展深受影響。

（二）老齡化趨勢明顯

日本農業面臨的另一個嚴峻形勢即農業從業人員的老齡化。1995年，農業從業人員的平均年齡為59.1歲，而到2012年增長為66.2歲，65歲以上的勞動者占農業勞動力的60%，40歲以下的農業勞動者比例僅為10%。從日本農林水產省推出的日本2012年度農業白皮書《食品、農業、農村的動向》中可見：39歲以下的農戶僅占5%左右，而70歲以上的農戶比重高達46%。

（三）耕地面積下滑，拋荒現象嚴重

1961年，日本的耕地面積達到最高，共有608.6萬公頃，而隨著工業化、城市化進程的加速，日本耕地面積自1962年起連續減少。1980年日本的可用耕地面積為519.9萬公頃，2011年減少到437.6萬公頃。同時，因棄農的人數日益增加，日本的耕地拋荒現象日益嚴重。拋荒面積1975年為13.1萬公頃，2010年增至39.6萬公頃，增長2倍以上，2010年日本拋荒耕地面積占全國耕地總面積的近10%根據2012年農林水產省對耕地荒廢情況的調查，41.9萬公頃的拋荒耕地中有27.2萬公頃完全荒廢，其中再生利用的只有14.7萬公頃。由于日本農業從業人口的不斷流失、老齡化趨勢及耕地面積的連年遞減，日本糧食的自給問題日益嚴峻。

（四）兼業農戶占主體

兼業農戶指農戶在經營農業的同時，還從事非農業的生產經營活動。20世紀60年代，日本農地經營的面積不大，農戶經營規模仍然過小而且分散，這種小而分散的土地經營模式使農業收益較低，專業農戶難以維持家計，因此兼業農戶一直占主體地位。20世紀70年代，兼業農戶比例超過80%，1975年高達87.6%。兼業農戶的存在在一定程度上也阻礙了農業規模化進程。

隨著農戶數量的變化，兼業農戶比重自1975年之后開始緩慢下降，至2011年下降至71.9%，如圖1所示，專業農戶的比重開始緩慢增加，1930年專業農戶比重為72.2%，1975年降至12.4%，2011年專業農戶分別占總農戶的比重上升為28.1%。盡管如此，兼業農戶仍占相當大的比重。

二、日本推動農地適度規模經營的做法及成效

日本意識到只有適度規模經營才能挽救農業的困境，提高農業的生產水平及國際競爭力。自20世紀60年代以來，日本提出諸多擴大農地經營規模的政策措施，試圖通過改變土地零碎化的經營格局以提高農業生產力水平，但有些政策收效甚微，而隨著一系列推動農地規模化發展政策的不斷持續、強化與修訂，日本逐漸改變了農地零碎化的經營格局，推動了農地的規模化經營，提高了農業生產效率與農產品的國際競爭力。

（一）出臺相關政策和立法，強化保障農戶的土地所有權

二戰后，日本農業的突出特點是土地分散、私人所有及小規模家庭經營。20世紀50年代中后期，隨著日本現代工業的發展，農業收入與從事二、三產業工人的收人間的差距越來越大，為縮小這種差距，日本于1961年出臺了《農業基本法》，首次提出擴大農地經營規模的目標。1962年，日本對1952年的《農地法》進行了修改，內容包括農戶擁有的土地面積可超過3公頃，但也有最高面積的限制；設立農業生產法人制度；規定農協可經營農地信托事業，把土地出租給愿意從事農業生產的人以推動土地規模化。但由于農地價格的上漲及農地出租的諸多限制，這一系列政策效果并不明顯。

20世紀70年代，因農民不輕易出賣農地，日本開始意識到要通過土地使用權和經營權的流動來擴大農地的經營規模，而不能依靠土地所有權的流轉來實現規模經營。因此，1970年日本對1952年的《農地法》進行根本性修改，放寬了土地租用方的限制以促進土地的使用權和經營權的流動。但也沒有達到促進土地流轉的效果，其重要原因是農民擔心在出租土地的過程中喪失土地所有權。為消除農戶的顧慮，1975年日本對《農業振興區域整備法》進行修改，發揮地方政府自主權，用法律政策確保農民安心貸出土地而不會失去所有權，促進農地流動。1980年日本推出《農地利用增進法》，進一步保護農民出租土地的自主權，即允許農民可自由簽訂和解除短期的土地出租合同，促進土地出租和轉讓以實現規模化。在一系列政策的推動下，農戶逐漸消除了在出租土地過程中失去所有權的顧慮，日本農地的流動與轉讓速度加快，農戶經營規模呈穩中有升趨勢。日本農戶的平均經營規模從20世紀初的1公頃緩慢升至70年代1.1公頃，進而擴大到80年代的1.2公頃，90年代擴大到1.4公頃。近年來，戶均規模也在不斷擴大，2011年日本銷售農戶的平均經營耕地面積擴大到2.02公頃，與2008年相比平均耕地面積增長了8%，其中北海道更高一些，為2.2公頃。

（二）開辟農業規模經營新途徑，扶持農業合作組織發展

在日本農地經營大規模化的同時，農業合作組織作為一種新的擴大農地經營規模的方式在日本受到重視，即同一村子里分散的農戶在自愿的基礎上組建合作組織在農業生產各個環節進行合作，實現規模化生產。農協是日本特有的一種合作經濟組織，通過其遍及全國的業務網絡與農戶建立聯系，引導農戶圍繞共同的市場集中進行生產，提供產前相關信息幫助農戶制訂生產計劃，產中供應生產資料，向農戶出售肥料及提供農機具等并進行技術指導，負責統一銷售農戶生產的農作物。農協有效促進了日本農業生產的專業化、社會化及適度規模化。

日本大力扶持農協的發展，早在1947年便頒布了《農業協同組合法》，在政府的支持下，全國農戶都參加了農協。近年來，農協越來越發揮其推動規模化經營的作用。為增強農協本身的競爭力，降低農業生產過程當中的成本和費用，農協組織也在不斷擴大經營規模來壯大自身：一是通過自身積累不斷發展壯大，二是農協組織的直接合并，三是農協之間在某一方面建立聯合組織，進行協同經營。農協的不斷壯大加快了日本農地規模經營進程。

農業合作組織的發展推動了農地經營的規模化，合作組織經營面積的增加也預示著農地的規模化趨勢。2012年，日本全國的農業合作組織的耕地面積為49.9萬公頃，每個農業合作組織平均33.9公頃。2000年，日本各種類型的生產合作組織為9961個，至2012年發展到14736個。其中，經營20公頃以上的農業合作組織比重超過一半。

（三）不斷完善培育農業專業經營者計劃

自20世紀60年代起，日本便注重培育農業專業經營者，提出要盡快培養出250萬戶經營規模在2-2.5公頃以上的經營農戶，以提高農業生產效率及農地經營的規模化。隨著日本工業化的進程，兼業農戶的數量居高不下使日本農業出現衰退，但日本仍堅持了發展專業農戶的做法，將農業資源盡量集中到具有經營積極性和經營能力的少數農民手中，以推動土地規模經營。20世紀80年代中期，日本提出“合意的農業經營體”的概念以鼓勵土地集中到有能力的專門從事農業經營的人手中，以提高農業競爭力。1993年日本修訂了《農地法》和《農地利用增進法》，提出“認定生產者制度”，鼓勵各種形式的經濟主體從事農業生產活動。1999年7月發布《新農業基本法》，提出“有效率和穩定的農業經營體”的概念，繼續鼓勵農地向專門從事農業經營的人集中，加快新技術的推廣和應用。為吸引有能力的勞動者能安心從事農業生產經營，日本還不斷改善農業生產和農村生活條件，并對農業各種災害損失進行補償以穩定農業經營者隊伍。2001年進一步放寬農地管制，推動并完善農業生產法人制度。2012年日本出臺了“人與農地計劃”，即培養年輕、有興趣、有經營能力的專業經營者成為農地經營的主體，促進農地向核心農業經營者集中；還通過建立土地積聚協力金制度，促進農地向核心農業經營者集中，實現農地經營規模化。2013年日本國會批準各都道府縣成立“農地中間管理機構”，以推動農地向核心農業經營行集中.2014年日本各都道府縣均成立了“農地中間管理機構”，負責土地租賃、管理與流通等事務，推動農地的連片經營。除重點支持農業經營者外，日本還著力培育新興的農業接班人。鼓勵青年人從事農業經營，加強對新農業生產者的培訓，建立農民年金制度，對未滿35歲和35歲以上的農業者由國庫分別給予每月4000-10000日元的保險補助，用以保障農業生產者老年后的生活，使農業生產者能安心從事農業經營。2012年度農業白皮書《食品、農業、農村的動向》顯示，隨著日本為提升農業生產效率及國際競爭力而推行農業規模化政策，耕作面積為20公頃以上的農戶和法人比例增加顯著，從1990年的16%增加到2010年的32%，增長1倍。

（四）以財政金融政策促進土地流轉

日本積極實行促進農地經營適度規模化的財政金融政策，采取各種獎勵的辦法鼓勵小規模的農戶放棄自已的土地，并對這些農戶進行免費培訓及發放生活補貼。另外，日本對大面積出租農地的農戶實行獎勵，對購買大面積農地者給予優惠的金融信貸政策，提供長期低利貸款和多種補助，實行有利于農地租賃雙方的價款支付制度等。

日本還針對農業專業經營者、青年務農人員專項基金，支持農業生產經營主體擴大生產規模，認定業者可向日本政策金融公庫最高申請個人3億日元（約1800萬元人民幣）、法人最高10億日元的無擔保、無抵押貸款。18-45歲的青年務農人員及65歲以下有知識和技能的農業生產者，可申請最高3700萬日元無擔保、無抵押的農業生產改良貸款支持，最長貸款期限為12年。

三、對我國推動農地適度規模經營的啟示

分散的小規模農地經營模式已不能適應現代化農業發展的要求，農地適度規模經營則是現代農業發展的必然趨勢，而持續的政策支持是農地規模化成功的關鍵。改革開放以來，我國經濟雖然取得舉世矚目的成就，但農村發展也面臨諸多問題與矛盾，大量農村勞動力向城市轉移，農民種地的積極性不高耕地面積不斷減少，抵抗自然災害和風險的能力不強，阻礙了農業生產率的提高，這些問題與日本20世紀60年代經濟高速增長時期相似，日本推行農地適度規模的做法對推動我國農地適度規模經營有重要意義。

（一）注重政策引導，完善相關法律法規

自20世紀60年代，日本開始大力推行相關政策以推動農地經營的規模化，但農民普遍對放棄土地所有權存在憂慮，農地經營規模一直未取得實質性進展，80年代后，日本改變了在土地流轉過程中買賣土地所有權的形式，而是選擇了靠農地租賃的形式推動土地流轉，使規模化經營程度有所提高。對我國來說，以家庭承包經營為核心的農地制度調動了農民的生產積極性，但仍是小規模分散的土地經營模式，雖然我國的農戶并不涉及土地所有權問題，但農戶對土地經營權的喪失仍存憂慮。因此，我國農地政策重心應向有利于加快農地經營權流轉和集中的方向轉變，制定有利于保護農戶承包權和農地使用者權益的政策，逐步引導農業走上規模經營之路。同時，在我國農業規模化進程中，許多大戶及家庭農場大量涌現，有很迫切的融資需求，但相應的金融體制還不完善，因此應制定與農業生產規模相匹配的金融政策。

（二）著力培養高素質的新型農民

日本早在20世紀50年代就出臺了培養職業農民的扶持政策，通過推動農地向農業專業經營者集中，促進土地流轉及土地經營規模化。我國同樣面臨農村人口流失及人口老齡化的困境，需要大量懂技術、有營銷理念和較高文化素質的青壯年職業農民，以推動傳統農業經營向現代農業經營方式的轉變，這需要用一個明確的制度來引導廣大有知識、有技能的青壯年安心搞農業，國家應設立專項資金來培育一批能掌握豐富的農業技能和金融知識、熟知高科技農業機械操作的新型農民隊伍，從而促進農地的規模化經營。

（三）扶持農村合作組織的發展

日本農協是解決社會化大生產與分散農地規模經營矛盾的最佳途徑，是日本實現規模經營的重要方式，不僅提高了農業勞動生產率，還加速了農業規模化發展進程。我國也應支持農村合作組織的發展，在保證農民土地承包經營權、自愿協商的基礎上，將分散的農戶組織起來建立農村合作組織，從而推動規模經營的發展。

（四）加大社會保障力度

我國與日本一樣存在著相當數量的兼業農民，原因有二：一是我國的農村社會保障體系還很脆弱，農民將土地的經營權看作是保障自身最基本生活的物質保障，不愿意放棄對土地經營權的流轉。二是我國的城市社會保障體系還不健全，雖然大量農民涌人城市，但工作不穩定，享受不到與城市居民同等的社會保障。為讓農民安心轉讓土地的經營權，調動農民參與土地流轉的積極性，需要國家建立完善的社會保障體系。