單一養老金改革難以解決財政可持續問題

■文/周弘

單一養老金改革難以解決財政可持續問題

■文/周弘

周弘

中國社會科學院學部委員、國際學部副主任、中國歐洲學會會長、中國國際關系研究會副會長、中國經社理事會理事、中國人力資源和社會保障部咨詢專家。

近10年，特別是歐債危機以來，歐洲許多國家都對公共養老金進行了改革，目標都是解決財政可持續性問題。這些改革是否達到了預期目標，成效如何？2015年10月，挪威統計局發布的一份評估公共養老金改革的研究報告表明，單一的養老金改革難以解決財政可持續問題。

挪威養老金制度改革始于2011年，當時財政狀況良好，改革并不是為了解決當下的財政問題。挪威政府將大筆的石油稅收存入主權財富基金，2014年該基金價值已經超過國內生產總值（GDP）的2.3倍，因此短期和中期財政都不會出現問題。但預測顯示，老齡化趨勢加上過于慷慨的福利政策，2025年以后可能出現支出超過收入的情況。考慮到長期的財政可持續問題，挪威啟動了養老金改革。

多數歐洲國家的養老金改革并沒有傷筋動骨，因為大幅度削減養老金待遇不可能受到民眾的歡迎，是政治選舉制的大忌。因此，都盡量地保留了公共養老金制度中的再分配成分，改革措施主要是強化稅收、鼓勵就業，特別是增加有效就業，從而擴大稅基。挪威的養老金改革也體現了這些特點。

評估養老金改革本身就是一項復雜的系統工程。挪威統計局的研究報告采用的模型匯合了三種主要要素，一是與改革相關的海量細節信息，例如公共養老金與職業年金計劃之間的協調，針對低收入群體的特殊安排，與個人收入及其他與個人生命周期相關的信息等，對公共養老金支出的計算很有幫助。二是客觀地估算養老金改革對于人們行為方式的影響，主要是在勞動力供給方面的影響，這些行為可以通過退休行為取向加以量化。挪威改革實施后第一年的退休情況證實養老金制度對于退休行為有很強的影響。三是人們對養老金改革的反應強烈程度，比如削減養老金可能引起社會負效應，擴大稅收對于財政的貢獻將遠大于削減養老金支出。

研究認為：在挪威實行以節約開支為目的的公共福利計劃改革要比歐洲絕大多數國家更難。因為即使維持、甚至降低稅收水平，政府也能在不動用石油稅收儲備的條件下維持養老金及其他現有福利項目的支出，直到2035年。因此，挪威養老金改革的主要目的是設法有針對性地收窄財政缺口，采用的辦法是長期地降低養老金支出的增長率，同時通過更強有力的勞動力供給刺激政策提高稅基，而不是突兀地實行削減養老金開支的政策。更具體地說，就是采取更加精細的方式逐年調整養老金待遇，使其與預期壽命的延長和提前退休的行為相關聯。

如果挪威不實行改革，從2020年到2060年，養老金支出占GDP的比例將從7.6%上升至12.8%；如果實施上述小幅調整式改革，養老金支出占GDP的比例將明顯減少，但是財政支出還將繼續上升。

研究者最終得出結論認為，首先，養老金改革是必要的，改革的主要效果是推遲退休，而推遲退休會減少養老金領取者的人數，提高私營企業的就業。而這些私營企業又多是非石油企業，有利于擴大稅基。測算證明，減少領取者的人數遠比降低養老金待遇的財政削減效率高。因此預期壽命的延長本身不一定造成財政負擔，如果政策得當，壽命延長應當可以加大勞動力供給，帶來積極的財政效果。其次，由于養老金改革的目標并不包括減少政府在健康和老年長期照顧方面的支出增長，因此，單憑養老金改革還遠遠不足以緩解長期財政可持續問題。總之，目前的養老金改革很可能對挪威財政的長期可持續和促進勞動力供給產生巨大影響，但還需要其他方面的配套改革，才可能解決長期的財政可持續問題。研究還提出可以就養老金改革的社會效果進行評估，并采取更加積極的鼓勵勞動者就業的政策，例如在挪威勞動者的個人所得稅很高，如果改革個人所得稅可能引起巨大的社會效應。解決財政可持續性問題需要多管齊下，不必只在削減養老金上下功夫。■