對新常態下扶貧開發工作的探索和思考

張進明+趙魁+賈宏亮

張家口市位于河北省西北部，地處京、冀、晉、蒙四省市交界處，是河北省和北京周邊貧困人口最集中的地區，全市有13個貧困縣（區）。其中， 9個縣被列入燕山-太行山特殊困難片區；3個縣被列入河北省環首都扶貧開發攻堅示范縣；1個縣被列入省級扶貧開發重點縣。全市共有貧困村1732個，貧困人口94.76萬人。

“四山一原”（太行山、燕山、陰山、熊耳山和壩上高原）是張家口扶貧開發重點區域，這些地方資源匱乏、環境惡劣，是最難啃的“硬骨頭”。在新常態下，如何創新機制破解脫貧之路，讓貧困戶早日實現穩定脫貧是當前的一個重大課題。帶著這一問題，張家口市扶貧辦組織相關人員到全省實現率先脫貧出列的崇禮縣和其他縣區進行了專題調研。

率先實現脫貧出列，崇禮縣扶貧開發起實效

1987年以前的崇禮縣交通不便，信息不暢，百姓思想保守。縣境內海拔813米～2174米，總面積2334平方公里，山地面積1872平方公里。全縣轄2鎮8鄉，211個行政村，406個自然村，總人口12.6萬人，農業人口10.3萬人，是一個典型的山區農業縣。2014年底，全縣識別出92個貧困村、3.27萬貧困人口。

崇禮縣把北京防風、防沙屏障、治沙源保水源作為一項政治任務，把制約發展的不利因素變為有利抓手，把生產生活的惡劣環境變為發展生態旅游建設的有效途徑，舉全縣之力，打響了一場轟轟烈烈的消除貧困殲滅戰。

部門配合，各司其職。崇禮縣有“大棚菜”39200多畝，是全國最大的越夏彩椒生產基地。縣委、縣政府按照“人均一畝菜、戶均一個棚”的發展思路，每年都要拿出400～500萬元資金用于農民種植“大棚菜”，打井配電和貼息。交通、水利、農業、電力等部門各司其職，整合資金，確保了整合資金的及時到位。近年來，該縣扶貧辦投入財政扶貧資金3269萬元，先后扶持93個重點村，4355戶，發展大棚11729畝；投入財政貼息資金235萬元，先后扶持78個村，2093戶，發展貼息、租賃周圍棚3987畝。如今，“大棚菜”已成為崇禮貧困農民穩定增收的渠道，突顯了產業扶貧的效果。

崇禮縣把“大棚菜”的發展作為各級幫扶單位的扶持主體。如國家知識產權局八年來幫扶崇禮上千萬元，為發展“大棚菜”提供了強大的支持。經過堅持不懈的努力，由一個村幾個棚到一個村幾十個、幾百個棚，由一個村自成一片到幾個村連成一片，“大棚菜”的星火燎原之勢形成了優勢產業，增加了貧困人口收入，促進了區域經濟發展。

典型引路、示范帶動。貧困農民相信一句話：耳聽為虛、眼見為實。只有讓農民親眼目睹成功的示范園，才能解放他們的思想，更新他們的觀念。

下耗沁村人一直以種植莜麥、胡麻、土豆等傳統作物為生，2001年該村被確定為第二批扶貧開發工作重點村后，縣鄉決定在下耗沁村先示范，動員村民種植大棚菜，每建一個大棚補助8000多元。但是當時只有兩個人種了兩個棚，由于不成規模，沒有外商來收菜，只能自己把菜拉出去賣。即便這樣，種植大棚菜的純收入也比傳統種植多了一倍。后來，在縣鄉扶持政策的引導和扶貧資金的支持下，大棚數量逐漸增加到2007年的257畝，戶均一個半棚。村民李祥種了0.8畝大棚蔬菜收入1.3萬元，是傳統種植收入的50多倍，成功的示范讓全體村民群情激奮。

持之以恒，常抓不懈。年年扶貧年年貧，是扶貧工作中最容易出現的現象，必須打破固定思維，找準癥結，咬定青山不放松，發揮十年磨一劍的精神。

崇禮縣采取三種形式發展扶貧“大棚”。在具備一定產業發展條件、適宜發展蔬菜“大棚”項目的扶貧開發重點村，給予蔬菜大棚每棚財政扶貧資金2000元，大棚建成并驗收合格后，由縣財政局按規定撥付資金，扶貧辦負責建檔。在基礎設施落后的貧困村，由扶貧貼息支持的龍頭企業將大棚租賃給貧困戶，租賃雙方簽訂產量按比例分成協議，龍頭企業每棚給農民保底工資1000元，負責提供生產、生活條件，農戶帶上口糧就可租賃生產。此外，充分利用財政資金貼息、小額信用貸款支農，對發展大棚蔬菜種植的貧困戶給予支持。由農村信用聯社每棚發放小額信用貸款6000元，由財政扶貧資金貼息一年。

在此基礎上，崇禮圍繞大棚菜種植，每年組織開展農村科技培訓，并邀請省農大專家教授到縣到村現場培訓指導。通過開展科技培訓，重點培養了一批科技明白人和實用技術帶頭人，使他們充分發揮典型示范作用，有效地保證了蔬菜大棚的順利發展。

圍繞扶貧“蔬菜大棚”項目，崇禮縣還按照“扶優、扶強、扶大”的原則，加大對龍頭企業的扶持力度。經過幾年扶持，崇禮縣特種蔬菜開發有限公司等5家龍頭企業逐步發展成為集新品種和新技術引進、試驗、推廣，農產品生產、加工、銷售為一體的龍頭企業，帶動全縣“大棚菜”逐步實現標準化生產、規模化發展、產業化經營。隨著“大棚菜”規模的擴大，積極推行大棚膜下滴灌技術，極大地解放了勞動力，過去一個勞動力種兩個棚，現在可種4～5個棚，收入得到成倍增長。同時增強了農民抵御自然災害能力，實現了旱澇保收。

積沙成山、匯溪成河。崇禮縣中直、省直、市直、縣直近百個幫扶單位，來自社會各個層面，幫扶干部源自四面八方，發揮著至關重要的作用，突顯了社會扶貧的效果。各級幫扶工作隊在廣泛征求村民和鄉鎮領導意見的基礎上，制定切實可行的脫貧計劃。

2007年，國家知識產權局幫扶獅子溝鄉三號村，投入51萬元建起了一座恒溫庫。出資46萬元用于大棚建設，當年新增大棚120個，棚均增收5000元左右，為該村農民增加收入近60萬元，有效推動了全村大棚發展；市高新區籌措60萬元，為張家窯村新建了村委會、衛生室、浴室等用房10間200平米，完善了辦公配套設施。修建了村健身廣場1000平米，安裝了健身器材和10盞太陽能路燈；市檢察院為高家營鎮營盤地村，配齊了辦公設施和“農家書屋”所需的桌椅書柜，為村里建了公廁，解決了村民如廁難問題。

因地制宜，尊重客觀。崇禮縣素有“八山一水一分田”之稱，最高海拔和最低海拔落差1300多米，有很多地方缺乏水澆地，不適應發展蔬菜，面對這種情況，縣里因地制宜，重點發展了其它產業。

一是抓養殖促增收。積極引導貧困農民發展柴雞、奶牛等特色種養殖業，全縣已發展柴雞100萬只，存欄奶牛1.2萬多頭，有效增加了農民的生產性收入。

二是興旅游促增收。依托良好的生態資源和獨特的冰雪資源優勢，大力發展滑雪旅游和夏季避暑旅游產業，年接待游客超過百萬人次，實現旅游綜合收入7億多元，帶動1萬多人從事旅游服務行業，發展農家旅館100多家，農家特色餐館100多家，最低年收入2萬多元，實現了旅游產業與群眾增收的互促雙贏。

三是輸勞務促增收。緊緊依托近鄰京津的區位優勢，在北京成立了流動黨委，有計劃、有組織地在京、津、石等地建立了5個勞務輸出站，每年輸出農村剩余勞動力2萬多人，其中長期外出務工人員1.6萬人，實現勞務收入2.5億元，勞務收入占全縣農民人均純收入的30%。

精準找出牽制全市脫貧致富的“牛鼻子”

發現問題是走向成功的一半，只有準確找出病根，對癥下藥，對癥施策，才是實現目標的關鍵所在。制約張家口市脫貧致富的原因有以下幾個方面：

一是扶貧開發難度大。全省有22個特困片區縣，張家口市就有9個，占全省特困片區縣的40.9%；40個扶貧開發重點縣（區），張家口市有11個，占全省的27.5%。2013年底，全市13個片區縣、重點縣有貧困人口94.76萬人，占全省貧困人口的18.5%，其中扶貧對象54.08萬人，占全省的14.27%，貧困村1723個，占全省貧困村的23.6%。剩下沒有脫貧的都是生產生活基礎設施落后、自然條件相對較差的邊遠鄉村，貧困人口自身素質相對偏低，居住分散，所以這部分人是扶貧開發工作面臨的重點和難點。

二是基礎設施太薄弱。貧困村受自然因素、傳統觀念的制約，特別是發展生產的基礎設施，相比來說條件更差。由于嚴重缺水，不能發展種植業，以前規劃配套的水利設施，由于水位下降，早已不能使用，目前還只是靠天吃飯的傳統大田農業。發展養殖業，也由于生態發展需要，大力實施禁牧政策，圈養成本增高。同時受市場影響，一旦養殖收益降低，就會使剛剛扶持起來的產業再度凋零，進一步加大了發展生產的難度。

三是支柱產業尚未形成。貧困村之所以貧困，主要是沒有支柱產業，存在產業形成困難、產業發展困難的問題，農副產品價格受市場影響大，而貧困群眾積累薄、抵御和承受市場風險的能力低。就養豬而言，由于近兩年豬肉價格連續下跌，導致養殖戶虧損，嚴重打擊了養殖戶靠養豬產業脫貧致富的信心；前兩年在雙大集團的帶動下，全市5個縣實施了訂單養雞，然而受雙大集團經營下滑的影響，已建好的標準化養雞舍有不少閑置停止。

四是資金瓶頸仍突出。建設資金嚴重不足是困擾各重點縣的普遍問題。特別是基礎設施建設、中心村改造等重點工作，任務重、難度大、投資多，地方財力難以支撐，扶貧產業融資難和貸款難等問題仍是制約發展的重要瓶頸。從專項扶貧角度來說，以去年張家口市省級以上到位財政專項扶貧資金25390萬元計算，按照扶貧到戶政策要求，用來扶持94.76萬貧困人口，年人均扶持267.9元，如果做到人人受益，勢必會造成扶貧項目小而全、小而雜，就會使有限的資金“撒了胡椒面”。

五是返貧問題頻發生。由于貧困村自然條件惡劣，生態環境脆弱，農民承受能力低，一旦遇到重大疾病、自然災害等情況，返貧的現象非常普遍。如2014年，蔚縣受大風降溫影響，處于幼果期的杏扁和剛栽植的煙葉遭受嚴重低溫冷凍災害，使96140人受災，造成直接經濟損失42956萬元；8月受嚴重干旱影響，僅環首都三縣就有434329人受災，造成三縣農民直接經濟損失達15913萬元，不僅給貧困群眾脫貧造成困難，而且造成相當一部分農戶返貧。近年來，雖然每年有一部分人口脫貧，卻很不穩定，因災致貧以及因病因學返貧的問題還比較突出。

緊跟國家戰略布局，積極探索扶貧新模式

2012年，習近平總書記視察河北省扶貧開發工作時，特別強調將張承地區定位為京津冀“水源涵養”功能區，同步解決京津周邊貧困問題，使張家口扶貧攻堅上升為國家戰略。近年來，張家口市堅持開發式扶貧方針，以“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的基本思路，按照市委強力推進奧運、園區、生態、縣域“四型經濟”發展的總體部署，圍繞打造“一軸兩帶四線”的扶貧攻堅主體格局，大力實施“1356”扶貧戰略，積極探索出了一條“多元投資、現代管理、科學分配，發展特色產業，帶動村民實現共同富裕”的新路子。

2014年，全市19.35萬農村貧困人口實現穩定脫貧。在崇禮縣的示范引領下，其他各縣扶貧開發工作機制百花齊放。

赤城縣“五位一體”扶貧模式。該縣打破原有一家一戶的慣性模式，通過股份制經營把政府的政策資源、銀行的金融資源、龍頭企業的技術和市場資源、合作社的組織資源、農戶的土地資源有效整合，著力打造了“政府+龍頭企業+專業金融+合作社+農戶”五位一體的扶貧模式。

陽原縣小關村“股份共富”模式。積極探索“村集體資產入股、五保戶免費入股、貧困戶低價入股、創業戶增加入股”的股份制專業合作共富模式，通過對五保戶、貧困戶進行入股補貼，變傳統的“錢物”扶貧為“股份”扶貧，形成了“集體統籌、大戶帶動、能人幫忙”的長效扶貧機制，真正實現了由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變。

張北縣“園區帶動”模式。按照“抓扶貧必須抓產業，抓產業必須抓產業化”的思路，積極探索農業現代化轉型，以市場思維和市場機制推進扶貧開發，大力發展"龍頭企業+合作社+基地+農戶產業化"經營模式，積極打造國家級現代農業綜合開發示范區，為扶貧攻堅發揮了巨大的促進作用。

這些成功的扶貧模式，極大地促進了貧困地區的發展，使貧困群眾的生產生活條件得到有效改善，產業發展得到有力提升，群眾收入得到穩步增長。近兩年來，全市減少貧困人口54.35萬人，扶貧對象年人均純收入增長670元，由2012年的2511元增長到3181元，漲幅達到26.68%。通過崇禮縣率先脫貧成功經驗，縱觀張家口市扶貧開發工作，必須在新的歷史條件下做足扶貧功課，選準突破口，以跳出扶貧抓扶貧的理念，不斷創新扶貧模式，打好扶貧攻堅戰，有的放矢動真功、下苦功，力爭與全國同步實現小康社會。