十三五：社保改革發展面臨的形勢與重點

■文/金維剛

十三五：社保改革發展面臨的形勢與重點

■文/金維剛

十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出了“十三五”時期我國經濟和社會發展的指導思想和主要目標任務，成為“十三五”時期全面推進社會保障改革與發展，建立更加公平可持續發展的社會保障制度的行動指南。

自改革開放以來，我國社會保障體系建設在改革中發展，在探索中前進。特別是在“十二五”時期取得重大進展，已經基本建成世界上覆蓋人數最多、保障項目基本齊備的社會保障體系，正在走向全民社保的新時代。

自《社會保險法》頒布實施以來，國務院和相關部委出臺或修訂了40多個配套的相關法規、規章或規范性文件，使社會保障體系建設逐步納入法制化軌道。在各項社會保險覆蓋人數迅速增長、基金收支以及積累規模不斷擴大的同時，保障待遇水平也在不斷提高。國家還采取扶持政策逐步解決“老工傷”人員納入工傷保險、未參保的集體企業退休人員、“五七工”“家屬工” 納入養老保險等一些比較突出的歷史遺留問題。社保管理服務體系逐步實現規范（標準）化、專業化、信息化。目前，覆蓋城鄉居民的社會保障體系已經初步形成。

改革發展的形勢嚴峻

“十三五”時期，我國社會保障領域的各項重大改革需要全面推進，社會保障體系建設迎來新的發展機遇。同時，社會保障領域出現的各種矛盾和問題不斷增多，社保改革發展面臨的形勢十分嚴峻。

經濟減速導致社會保障籌資能力受到削弱。由于受到國際經濟形勢不景氣、中國轉變經濟增長方式和經濟結構調整的影響，中國經濟正在從過去高速增長轉入中高速增長階段，這將成為經濟發展的新常態。2014年國內生產總值（GDP）增速下降到7.4%；2015年三季度已經下降到6.9%，預計全年的GDP增速將不到7%。未來一段時期我國經濟發展前景存在著不確定性，預計“十三五”時期經濟增長速度將在6.5%—7%之間。同時，我國正在轉變經濟發展方式，處于經濟增速換檔期、結構調整陣痛期以及前期刺激政策消化期，隨著經濟增速降低，中小微企業生產經營困難，失業人數和中斷繳費人數都將明顯增加，財政社保補助力度受到制約，這些都將對社會保障籌資特別是社會保險基金征繳產生消極影響。

人口老齡化將使社保基金運行風險不斷增大。我國人口老齡化正在不斷加速。2014年末，全國60歲以上老年人口2.12億，占總人口的15.5%，約占世界老年人口的22%，約占亞洲老年人口的40%。在當前的人口政策下，預計到2030年我國人口老齡化率將達到26.5%，隨后將逐步進入人口老齡化的高峰期，到2050年末，將達到35%左右，每3個人中就有1位60歲及以上的老年人。預計到2052年，全國60歲及以上的老年人口總數將達到峰值4.87億人。我國人口老齡化水平將超過世界各國老齡化平均水平大約10個百分點。

隨著人口老齡化，退休人員迅速增加，承擔繳費負擔的在職人員所占比重逐漸減小，撫養比不斷增高，基金收入增長率低于基金支出增長率的狀況將持續下去，基金征繳收入與支出之間出現缺口的地區越來越多，最終將出現總體上征繳收不抵支問題，財政負擔不斷加重，未來養老保險制度運行面臨很大的風險。不僅如此，由于職工在醫療保險繳費滿一定年限退休后不再繳費，并繼續享受醫療保險待遇，而老年人的人均醫療費用通常是在職人員人均醫療費用的5—10倍左右，職工醫療保險基金面臨的收支壓力也將越來越大。

城鎮化迫切需要城鄉社會保障體系統籌整合。在國家大力推進城鎮化的形勢之下，需要將數以億計的農民工、被征地農民以及其他轉入城鎮生活的農村人口納入城鎮社會保障體系，這是相當繁重而艱巨的任務。在城鎮化迅速發展的過程中，城鄉社保制度不統一、不銜接、管理體制分割的問題將更加突出，必須切實解決有關城鄉社保制度整合以及社保關系轉移接續問題。因此，迫切需要加快社會保障制度城鄉統籌步伐，特別是整合城鄉居民醫療保險，完善城鄉之間、相關保障制度之間的銜接轉移政策以及具體操作辦法，妥善解決跨城鄉流動人員養老、醫療等社會保險關系接續問題，推進城鄉社會保障制度、政策、管理、服務的統一，并適當提高統籌層次。

社會保障體系建設面臨的壓力越來越大。目前，我國正處于社會轉型時期，利益主體多元化，就業形式多樣化，勞動關系錯綜復雜，容易引發各種社會矛盾和沖突。隨著參保人數的不斷增加，在逐步走向社會保障全履蓋的新形勢下，社會保障體系承受的壓力也在不斷增大，如何適應中國人口老齡化不斷加速和滿足廣大人民群眾不斷增長的社會保障需求，已經成為當前中國社會保障體系建設所面臨的突出問題。同時，隨著社會發展，人民群眾對于公平享有社會保障的訴求日益強烈，健全和完善社會保障體系的任務更加繁重。

亟待解決的突出問題

一是部分地區養老保險、醫療保險基金當期征繳收不抵支。近年，一些地方特別是中西部地區省市的職工基本養老保險基金征繳收不抵支，需要依靠財政補貼和動用歷年累積結余確保養老金發放。同時，部分統籌地區職工醫保基金和居民醫保基金都出現當期征繳收不抵支；其中，有少數地區醫保基金結余已耗盡而出現赤字。在今后一段時期內，養老、醫療保險基金支出增長過快、待遇水平過度增長等問題依然存在，基金收支失衡的狀況將進一步加劇。

二是城鎮職工退休年齡較低，撫養比逐年提高。由于我國現行的法定退休年齡偏低，加上提前退休的現象仍然比較嚴重，大量人員因從事特殊工種或國有企業改革而提前退休，一些地區提前退休人數占當年退休人員總數的20%—30%，導致目前全國城鎮企業職工實際退休年齡平均只有54歲。同時，老年撫養比逐年提高，2014年老年撫養比已經上升到2.97：1。隨著人口老齡化的迅速發展，繳費人數相對減少，享受養老金待遇的人數不斷增加，老年撫養比將繼續提高。

三是尚未建立兼顧各類群體的、合理的養老金調整機制。一方面，連續十多年大幅度提高企業退休人員養老金待遇也導致基本養老保險支出壓力加大，使一些地區的基金積累不斷減少，難以為繼。顯然，采取行政手段提高企業退休人員養老金的做法不可持續。另一方面，由于養老金待遇調整涉及企業退休人員的切身利益，建立新機制的難度相當大。

四是企業年金發展嚴重滯后。在多層次養老保障體系建設方面，由于我國企業承擔的基本養老保險費率過高等原因，絕大多數企業仍然沒有建立企業年金，作為多支柱的養老保障體系中的第二支柱是一個短板，導致養老保障體系存在著明顯的缺陷。截至2014年末，全國建立企業年金的企業只有7.33萬個，與全國現有數以千萬計的各類企業總數相比，顯得微不足道。企業年金覆蓋職工人數只有2293萬人， 不足城鎮職工基本養老保險覆蓋人數的6.8%，這表明93%以上的參加基本養老保險的企業職工都沒有企業年金。在機關事業單位養老保險制度改革實施之后，職業年金制度將會廣泛建立起來，在覆蓋人數、發展速度等方面將迅速超過企業年金，未來在補充養老保險領域形成企業年金與職業年金之間在覆蓋率、籌資標準、待遇水平等方面出現較大反差，容易引發新的社會矛盾。

五是城鄉居民基本醫療保險仍然處于制度分設、管理分割的狀態。由于這兩者之間在繳費標準、藥品目錄、定點醫療機構、醫療費用報銷待遇以及經辦管理等許多方面都存在著顯著差異，導致兩者之間產生矛盾，不利于社會公平，不利于人口跨城鄉流動，同時增加政府的不合理負擔。近年，在整合城鄉居民基本醫療保險方面取得一定進展，但阻力也非常大。在“十三五”時期，迫切需要突破目前的僵局，從根本上依法解決這一問題。

六是降低社會保險費率的壓力增大。目前，由于經濟形勢不景氣，不少企業生產經營比較困難，其中人工成本（包括社保繳費）較高，企業以及政府都期望進一步降低社會保險費率，特別是降低養老、醫療保險費率。但是，在目前不少地方的養老保險、醫療保險基金當期征繳收不抵支的情況下，如果降低上述兩大保險費率將進一步加大基金收支失衡的壓力，未來基金收支缺口風險將更大。因此，是否降低養老、醫療保險費率進退兩難，難免顧此失彼，如何調整有關費率政策面臨著嚴峻的考驗。

七是數以千萬計的失能、半失能人員的長期護理問題日益突出。隨著人口老齡化，失能、半失能老年人口不斷增多。2014年，全國失能、半失能老年人超過3500萬人；80歲以上老人超過2000萬人。這些老人生活難以自理，迫切需要家庭或社會等提供長期醫療護理和生活照護，對老年人的長期照護服務的社會需求迅速增長，而老年人有限的養老金不足以支付長期照護服務的高額費用，迫切需要解決長期照護所需的籌資問題。

統籌推進的重點工作

按照黨的十八大提出的關于社會保障發展要堅持實行“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，并且以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，根據十八屆三中、四中、五中全會精神，在“十三五”時期要建立更加公平可持續的社會保障制度，全面推進實施各項社保改革措施，健全和完善社會保障體系，基本實現法定人員全覆蓋，使全體國民都能依法公平享有社會保障。

全面實施全民參保計劃。根據黨的十八大以及三中全會精神，人社部從2014年7月開始在全國組織實施“全民參保登記計劃”。五中全會提出要全面實施全民參保計劃， 更加明確地強調實施這一計劃的主要目的是為了實現全民參保，并且在“十三五”時期基本實現法定人員全覆蓋。

為此，在“十三五”時期，要進一步加大擴面征繳力度，促進各類符合社保覆蓋范圍的人員都能依法參保。在養老保險方面，新增1億多人參加養老保險，平均每年新增參保人數為2000多萬，到2020年爭取基本養老保險參保總人數達到10億人、參保率達到95%以上的發展目標，基本實現法定人員全覆蓋。要通過實施機關事業單位養老保險制度改革，將5300多萬機關事業單位工作人員和離退休人員全部納入城鎮職工基本養老保險覆蓋范圍。要通過加大政策激勵和引導，促進尚未參加養老保險的農民工、靈活就業人員、城鄉居民基本上依法參保。在醫療保險方面，積極推進城鄉居民醫療保險整合，在減少重復參保的同時，解決漏保問題，切實提高參保率，進一步鞏固全民醫保。同時，將生育保險和基本醫療保險合并實施，使原有的生育保險待遇整合到基本醫療保險之中。在工傷保險方面，積極探索面向家庭服務企業、新興網絡服務企業以及農村地區企業擴大工傷保險參保范圍，大力推進高風險企業、中小微企業以及有雇工的個體工商戶參保，特別是在建筑行業通過實施相關政策促進農民工參保，基本實現建筑企業全員參保。此外，在失業保險方面，也要加大擴面征繳力度，促進法定人員全覆蓋。

全面實施機關事業單位養老保險制度改革。在推進機關事業單位養老保險制度改革過程中，必須妥善解決改革所涉及的各種實際問題，包括合理確定繳費基數、事業單位分類、混編人員的界定、已參保人員的個人賬戶資金處理、歷史遺留問題等，并盡快出臺有關職業年金的投資管理辦法，切實保障各類人員的合法權益。實施機關事業單位養老保險制度改革的關鍵是如何實現改革前后養老待遇平穩銜接，確保改革之后有關人員特別是“中人”的養老保障待遇水平不受到顯著影響，以實現新舊制度的平穩過渡。

實行職工基礎養老金全國統籌。

“十三五”時期，職工基礎養老金全國統籌方案將出臺并付諸實施。通過實行城鎮職工基礎養老金全國統籌，在全國各地區實現職工基本養老保險政策的基本統一，并根本解決跨地區流動就業人員的養老保險關系轉移及其權益保障問題，進一步擴大養老保險基金調劑范圍，逐步改變各地區養老保險基金收支與結余不均衡的狀況，提高基金承受能力和資金使用效率。實行基礎養老金全國統籌的關鍵在于合理劃分中央與地方對基本養老金的籌資和支付責任，明確雙方的事權與財權相對應，各負其責，共同支撐職工養老保險制度以及基金的平穩運行，促進養老保險的公平可持續發展。

建立基本養老金合理調整機制。要加緊建立合理的養老金調整機制，按照公平合理的基本原則，適當考慮相關因素，既要使退休人員基本生活得到保障和逐步提高，能夠適當分享經濟發展成果，又要將待遇調整控制在基金和財政所能承受的范圍之內。為此，基本養老金調整要形成與居民生活費用價格指數和職工工資增長掛鉤機制。同時，要統籌考慮機關事業單位、企業退休人員和城鄉老年居民的基本養老金調整，逐步建立統籌兼顧各類人群基本養老金的合理調整機制。

大力發展年金及商業養老保險。通過制定必要的優惠政策扶持和促進企業年金和職業年金發展。進一步完善稅收優惠政策，將單位供款的免稅限額從現有的5%提高到8%，促進企業年金和職業年金制度的廣泛建立。研究制定并實施有關個人向企業年金或職業年金以及儲蓄養老計劃供款的稅收遞延政策。今后，隨著城鎮職工基礎養老金實現全國統籌和養老保險基金投資運營，養老保險基金的籌資能力和支付能力都將顯著增強，將會適時適當降低基本養老保險費率，從而為促進年金發展拓展新的空間。同時，要積極促進商業養老保險的發展，支持有條件的企業建立商業養老保障計劃，提高員工保障水平，探索個人養老年金保險業務，通過稅收優惠政策鼓勵個人購買商業養老保險，拓寬商業養老保險服務領域，引導和鼓勵商業保險公司開發終身年金或養老保險產品，以適應商業養老保險市場發展的客觀需要。

全面實施城鄉居民大病保險制度。

7月，國務院辦公廳下發《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》，提出在2015年基本實現大病保險覆蓋所有城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療參保人群，大病患者看病就醫負擔有效減輕的基礎上，到2017年，建立起比較完善的大病保險制度，與醫療救助等制度緊密銜接，共同發揮托底保障功能，有效防止發生家庭災難性醫療支出。在“十三五”時期，要通過進一步完善大病保險政策，堅持政府主導、統籌協調、專業承辦，全面推進實施城鄉居民大病保險，城鄉居民醫療保障的公平性得到顯著提升。

積極推動城鄉醫保制度與管理的整合。在相關部門對城鄉居民醫保整合存在著立場和原則分歧的情況下，應當由國務院依法對城鄉醫保統籌以及管理體制問題盡快作出重大決策和統一部署，將新農合與城鎮居民基本醫療保險進行整合，且歸并到人社部門統一管理，建立城鄉統一的居民基本醫療保險制度，實現城鄉居民醫保制度、管理服務、信息系統的統一，促進城鄉醫療保障一體化。

在統籌城鄉醫保的過程中，要妥善處理城鄉居民醫保統籌所涉及的相關制度、政策、管理和經辦服務以及信息系統等方面的統一、整合、調整、改進和完善等方面的問題。特別是要加大對基層經辦服務平臺的支持和投入，加快推進縣（區）及以下醫療保險管理服務信息系統建設，不斷提升經辦管理服務水平，以適應統籌城鄉居民醫保發展的客觀需要。

健全醫療保險穩定可持續籌資與待遇調整機制。首先要推行城鄉居民醫保籌資機制改革。目前，城鄉居民醫保籌資主要依靠財政補助，個人繳費占比較低。2015年，對居民醫保的人均財政補助標準已經提高到380元 ，占籌資額的比重接近80%。顯然，在這種籌資機制中財政負擔比較重，容易導致福利化傾向，不利于城鄉居民醫保的可持續發展。

針對籌資機制方面存在的問題，建議改變現行的定額籌資方式，逐步建立以居民可支配（純）收入為基數、按固定比例繳費的居民醫保籌資新機制，使得居民醫保籌資與居民收入增長、合理醫療費用增長相匹配，籌資水平兼顧財政支付能力、個人籌資能力與醫療機構合理利益要求，并將上述籌資方式方法形成規則、標準和規范，使之制度化，通過籌資的合理、穩定增長來保障居民醫保基金安全和可持續發展。為此，可以借鑒江蘇、廣州等地的改革經驗，以城鎮居民可支配收入或農村居民人均純收入的算術平均數為繳費基數，按適當比例繳費。同時，合理確定居民個人繳費與財政補助的比例關系，參考職工與用人單位之間的繳費比例關系，建議將居民個人繳費與財政補助從目前的1：4調整為1：3。

其次，要適當調整城鎮職工基本醫療保險的籌資結構，適當提高單位繳費劃入統籌基金的比例，并相應減少單位繳費劃入個人賬戶的比例，以提高統籌基金的籌資水平和支付能力，并扭轉個人賬戶資金占比過大、結余過多的狀況。要加緊建立合理控制醫保費用報銷比例的調整機制。在住院費用支出方面，應當參考國際經驗，將醫保費用報銷比例控制在比較合理的水平和限度之內，使患者個人支付所占的比例保持在適度水平上，以抑制過度醫療行為。在醫保費用報銷比例的調整方面，要建立規范、合理的調整機制，有關部門要組織必要的研究論證，建立嚴格的審核和決策程序，防止隨意性和福利化傾向。

推進醫保支付方式改革。為嚴格控制醫保支出過度增長，促進醫保可持續發展，在推動新醫改不斷深化特別是在促進公立醫院改革的同時，積極推進醫保支付方式改革，加強醫療費用支出的監控。要按照人社部關于進一步推進醫療保險付費方式改革的指導意見和要求，結合基金收支預算管理加強總額控制，探索總額預付。在此基礎上，結合門診統籌的開展探索按人頭付費，結合住院門診大病的保障探索按病種付費。付費方式改革的基礎是總額預算制度，即按照“以收定支”的原則，執行落實基金預算，將醫療費用支付的增長幅度控制在基金收入增長范圍以內，努力實現總額控制。從醫保付費方式改革的發展趨勢來看，應當積極倡導和推廣按疾病診斷相關分類（DRGs）付費方式，這是目前國際上最先進的一種支付方式，在嚴格規范醫療服務行為、科學合理地確定和有效控制醫療費用方面具有重要作用。近年，北京等一些地方已經開展DRGs付費方式的試點，并且取得顯著成效。應當在試點的基礎上，在全國大多數具備條件的地區廣泛推行這種先進、有效的醫保付費方式。

同時，要加強醫保智能監控系統建設，對醫療機構的醫療服務行為實行實時監控。將醫保精細化管理與精準醫學應用相結合，提高對醫療費用的合理、有效的監控管理水平，減少醫保費用無效支出所導致的巨額損失。

適當降低社會保險費率。長期以來，許多企業特別是中小微企業反映單位繳納的社會保險費率總體負擔較重，特別是養老保險費率偏高，企業難以承受。從調查情況來看，社會保險費率偏高確實導致企業人工成本上升，影響企業的生產經營和經濟效益，一些企業甚至轉移到人工成本比較低的東南亞國家。黨的十八屆三中全會提出要適時適度降低社會保險費率。2015年2月，國務院決定降低失業保險費率，由現行條例規定的3%統一降至2%，單位和個人繳費具體比例由各地政府確定。6月 ，國務院決定從今年10月1日起，將工傷保險平均費率由1%降至0.75%，并根據行業風險程度細化基準費率檔次，根據工傷發生率對單位（企業）適當上浮或下浮費率；將生育保險費率從不超過1%降到不超過0.5%；工傷保險和生育保險基金超過合理結存量的地區應調低費率。上述降低費率的政策措施有利于減輕企業人工成本負擔，促進企業發展。

不過，目前城鎮用人單位五項社會保險費率合計仍接近本單位職工繳費工資總額的30%，仍然處于負擔較重的狀態。其中，絕大多數地區用人單位繳納的養老保險費率為20%，個別地區高達21%；用人單位繳納的城鎮職工醫療保險費率一般在6%—8%，個別地區高達11%。因此，五中全會再次強調要適當降低社會保險費率。按照五中全會精神的要求，今后要盡可能適時適度降低用人單位繳納的養老保險費率。為此，需要采取必要的措施為降低單位繳納的養老保險費率創造有利的條件。一是應當加大財政對職工養老保險的投入，貫徹落實《社會保險法》的有關規定，對國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔，將這項費用經過測算后納入財政預算支出并劃撥給養老保險基金，建立財政對職工養老保險的投入機制。二是加緊推進城鎮職工基礎養老金實行全國統籌，增強基金的調劑和支付能力。三是通過市場化、多元化的投資運營，提高職工養老保險基金的投資收益率。四是進一步拓展或擴大基金籌資渠道。通過實行上述措施來改善養老保險基金收支狀況，從而可以適度降低用人單位繳納的養老保險費率。此外，在醫療保險費率調整方面，要通過深化醫改和推進醫保付費方式改革，有效遏制醫療費用過快增長，努力減輕醫保基金支出壓力，實現醫保基金收支基本平衡，為部分費率較高的地區適當降低醫保費率創造必要的條件。通過進一步降低社會保險費率，減輕企業人工成本負擔，促進企業特別是中小微企業的發展和穩定就業局勢。

劃轉部分國有資本充實社保基金。

劃轉部分國有資本充實社保基金方面，不僅要充實為應對人口老齡化而建立的作為國家戰略儲備的全國社會保障基金，而且要探索將劃轉國有資本的一部分用于充實城鎮職工基本養老保險基金。由于城鎮職工基本養老保險基金承擔了養老保險制度改革的轉軌成本或歷史債務，并承擔了歷年來國企改革中提前退休的1000多萬退休人員的養老負擔，這是導致城鎮職工基本養老保險基金收支失衡的一個不可忽視和回避的重要原因。所以，為促進城鎮職工基本養老保險制度可持續發展，不僅需要劃轉部分國有資本充實全國社會保障基金，而且更應當劃轉部分國有資本充實城鎮職工基本養老保險基金。只有這樣，才能從根本上扭轉城鎮職工基本養老保險基金收支失衡的局面，有利于實現基金收支的長期平衡，并為適當降低養老保險費率創造必要的條件。

探索建立長期護理保險制度。隨著人口老齡化程度不斷提高，數以千萬計的失能、半失能老年人對于長期護理的需求越來越迫切，僅僅依靠個人或家庭承擔相應的經濟支出和政府有限的補助，是遠遠無法滿足不斷增長的社會需求的。應當借鑒國際經驗特別是德國、荷蘭和日本等國的經驗，在中國探索建立長期護理保險制度。目前，在青島市已經探索建立了長期醫療護理保險制度，并在山東省部分地區推廣。國家有關部門已經開始研究建立長期護理保險的必要性、可行性以及制度設計等。建議實行“兩步走”戰略：第一步，依托基本醫療保險設立附加的長期護理保險，或將醫療護理費用納入醫保支付范圍，并探索建立商業性的長期護理保險，促進醫養結合的護理產業的興起和成長；第二步，建立獨立的具有社會保險性質的長期護理保險。今后將依托長期護理保險制度的建立和政策扶持，大力發展專業化的護理機構，特別對公益性的、大眾化的護理機構給予更多的政策扶持，促進各類護理機構的迅速發展。

“十三五”時期，是我國社會保障體系建設的一個關鍵時期，社會保障領域的改革將全面展開，改革的難度相當大，任務十分艱巨。在推進健全和完善全民社保體系的過程中，要按照中央關于社保改革發展的指導思想和目標要求，堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的基本方針，統籌規劃，協調推進，穩步發展。在不斷擴大社保覆蓋面和基金規模以及提高統籌層次的同時，要更加注重制度運行質量，更加注重增強公平性，更加促進制度可持續發展，在社會保障領域為促進全面建成小康社會打下堅實的基礎，努力實現“十三五”時期社會保障的發展目標。■

作者單位：人社部社會保障研究所