武隆縣農民因病因殘致貧問題研究

張小平

中共重慶市委書記孫政才同志在全市扶貧攻堅工作會議上強調：新時期扶貧開發貴在精準、重在精準，要瞄準貧困戶，找準“窮”根。筆者通過調查發現，武隆縣有部分農民由于身患重大疾病、特殊慢性疾病及遭遇意外傷害等原因，背負沉重醫療費用負擔，而導致更加貧困或者返回貧困狀態。按照市委要求，武隆縣在2016年要擺脫貧困，為此“破解因病殘致貧返貧問題”是一個值得研究的課題。

一、武隆縣因病殘致貧返貧的現狀

疾病已成為農民致貧返貧的首要因素，其引起貧困表現在兩個方面：一是直接引起勞動力短期或長期失能，導致家庭勞動力喪失收入降低而致貧，二是由于因重大疾病花費巨額醫藥費用導致家庭深度貧困。武隆縣農民因貧殘致貧的情況較為復雜，千差萬別，歸納有以下幾種：

（一）農村家庭因病致貧返貧的多。從扶貧部門統計數據來看，2014年全縣農村建卡貧困戶14009戶，49467人，占農業人口的16.6%。全縣農村因病致貧返貧家庭有4867戶，16881人，占貧困人口的34.1%，占比較大，但低于全國平均水平37.8%。從民政部門統計的數據來看，2014年農村低保11852人，90%以上是因病致貧?？h醫保部門初步統計，2014年全年住院病人5萬余人次，參保居民次均住院費用為4266元，總計醫療費用高達2.13億元；次均住院報銷金額1854元，住院實際報銷比例為43%，總計報銷0.93億元，有1.2億元沒有報銷，由城鄉居民自行承擔。

（二）身患重大疾病深度貧的多。扶貧和民政部門統計，農村患重特大疾病611人，占因病致貧人口的3.6%。因病致貧的家庭中，絕大部分是因為有人患絕癥、重特大疾病，一次性需要支付大額醫藥費用的家庭。從單次發生醫療費用的情況來看，農村居民身患大病致貧的現象比較普遍。農村居民中，累計發生醫療費用10萬元以上的2014年有2000余人。

（三）身患特殊慢性疾病致貧的多。困難家庭成員中有身患特殊慢性疾病，需長期服藥，高昂的醫療費用導致家庭貧困。據初步統計，2014年患有嚴重糖尿病、高血壓、癱瘓、精神類等特殊慢性疾病的有700余人，占因致貧人數的4%。

（四）重度殘疾致貧的多。絕大部分重度殘疾人由于喪失勞動能力，需常年就醫用藥，需專人陪護，導致家庭致貧的現象比較多。據殘聯統計的數據，全縣辦理了殘疾人證的農村人口有11152人，其中一、二、三、四級殘疾人分別為1198人、1871人、4540人、3608人，分別占10.7%、16.3%、40.7%、32.4%。屬于重癥殘疾的一級、大部分二級殘疾人家庭基本上都處于貧困水平。

（五）因年老貧困而無錢治病的多。根據實地調研發現，部分農村家庭因各種原因與老人分家并單獨生活，老人久病后而無子女愿意長期贍養的現象存在，導致家庭貧困而無能力脫貧。

二、導致因病致貧的主要原因和存在的主要問題

（一）醫療費用成本上升。隨著經濟社會的發展，現代醫療技術水平的提升，醫藥成本均大幅提升，導致家庭醫療成本逐步升高。由于鄉鎮衛生院和村衛生室的醫療設備和醫療水平有限，群眾對基層醫院缺乏信心，對一般能夠在基層醫療機構診治好的病，也要選擇到更高級別的醫院，特別是大病患者首選三甲以上大型綜合性醫院，這也直接提高了醫療成本。從2014年縣醫保中心的數據得知，住院次均費用為4266元，其中一級醫療機構1128元，二級醫療機構4879元，三級以上醫療機構13894元。醫療機構的級別越高，費用越高，一級和三級醫療機構相差12.3倍。

（二）家庭收入減少，隱形支出較大。農村家庭有人身患重大疾病、重癥殘疾、突遭意外傷害事故、久治不愈的特殊慢性疾病患者，除本人勞動能力的下降或者完全喪失外，還需要家人專人陪護，需要花大量的醫療費用，家庭收入大幅減少或失去經濟來源，這些都在很大程度上給家庭帶了沉重的經濟壓力，增加了致貧的程度。

（三）大病醫療費用報銷比例不高?，F行新農合政策是由全市統籌，對就診醫療機構、用藥目錄和報銷費用比例等都有明確規定。因報銷局限于基本用藥、基本治療，所以有部分治療和藥品是自費。2014年，武隆縣城鄉居民次均住院金額為4266元，實際報銷金額1854元，住院實際報銷比例為43%。其中一級醫療機構報銷67%，二級醫療機構報銷47%，三級以上醫療機構報銷30%。越是重大疾病，越是在高一級醫院就診其醫療費用報銷比例越低。

（四）農村殘疾人就業較困難，救助力度不是很大。農村的殘疾人情況復雜特殊，全縣一、二級殘疾人3069人，只有部分盲人或者健康狀況稍好的，少數能就業以外，多數沒有就業。三、四級殘疾人8220人，據初步統計20%左右在市、縣企業上班以外，80%在家務農，收入不高。雖然殘聯在低保、大病保險等政策上給予救助，新型合作醫療籌集資金由相關部門按最高標準代繳，但是在費用報銷上不能夠全部報銷，現金救助的力度不大，特別是重癥殘疾人，生活不能自理那部分人，生活狀況較差。

三、改變因病殘致貧返貧的建議

從本次調研的情況來看，武隆縣因病殘致貧現象仍然比較突出，重病大病、重癥殘疾、重大慢性疾病仍是我縣部分家庭承受不起的痛，是新時期扶貧工作的重點，是精準扶貧、精準脫貧的難點。為此，調研組提出以下建議。

（一）動態管理，精準幫扶。全面準確掌握全縣因病殘致貧家庭情況，重點對因病殘致貧的特困家庭進行幫扶，擺脫貧困。

1.摸清情況，建立數據庫。一是要地毯式摸底，全面掌握我縣因病殘致貧家庭的詳細情況。要通過個人申請，登門走訪、入戶登記，村社、鄉鎮核實、張榜公布等程序，對轄區內因病殘致貧家庭人員、健康狀況、家庭收支、醫療費用及致貧原因等情況進行全面細致的調查摸底，建立臺賬。二是整合扶貧救助、民政低保、醫療保險、殘聯救助、紅會救助信息系統，精準建立因病殘致貧家庭情況、社會救助項目、救助頻次和金額等信息為一體的信息數據庫。

2.實時監測，動態管理。鄉鎮、村社干部以及結對幫扶干部對因病家庭進行實時監測機制，做到每月更新，動態管理。讓新發生的和已經脫貧的家庭公開透明，讓因病家庭得到及時救助，不發遺漏。已經脫貧的家庭不重復救助，讓救助工作更加科學、合理、公開、公平。

3.建立基金、長效救助。政府要進一步加大投入，整合部門專項資金用對重大疾病、重度殘疾、特殊慢性疾病的家庭，要在現有各種救助的基礎上對個人醫療費用自付部分進行二次補償，建立長效救助機制。一是建立救助基金。要按照“資金整合、集中使用”的原則，財政每年預算一部分，整合民政、醫保、工會、殘聯、紅會、社會捐助資金等，建立全縣因病殘致貧特困家庭救助專項基金，專門用于對因病殘致貧特困家庭的重點救助。二是分類救助。按照“以人為本、公正公開”的原則，以因病殘致貧家庭信息數據庫為基礎，確定救助對象。由縣政府分管領導牽頭，民政、衛生、人社、財政、工會、紅會、殘聯、監察等部門單位聯合組成因病殘致貧家庭救助審核小組，對救助對象嚴格審核把關，對因病殘貧困程度和自付部分數額大小來核定救助金額。三是公開透明救助資金。對因病殘致貧對象的救助，按照“一事一議、特事特辦”的原則。不定期召開審核小組會議，確定救助標準，向社會進行公示，接受社會監督。

（二）創新舉措，加快改革。政府要不斷創新思維，多措并舉，不斷提高因病脫貧的效果，達到精準扶貧的目標。

1.加大宣傳力度，提高健康衛生意識?？h級宣傳、衛生、扶貧等部門和各鄉鎮要通過電影、送文化下鄉、報刊、宣傳小冊子、宣講等形式，進一步加大對農村健康衛生知識的宣傳力度，提高農民公共衛生知識、疾病預防知識。環保、建委等部門要不斷改善農村衛生環境，改造農村廚房、廁所、院壩以及房屋周邊的衛生環境，減少患病的土壤。把改變農村衛生環境，降低農民患病率納入相關部門、鄉鎮、村社目標考核任務。

2.加大投入力度，改善基層醫療條件?？h政府要加大投入，要切實加強醫療服務體系建設，改善基層醫療硬件設施。要建好鄉鎮衛生院和村級衛生室，增加醫療設備，配齊配強鄉鎮和村醫生，不斷提高基層公共醫療服務水平，提升群眾對基層醫療機構的信心。讓農民自愿到村、鄉鎮醫療機構就診，達到逐級轉診、雙向轉診，做到患者小病不出村、鄉鎮，中病不出縣，從整體上降低醫療成本。

3.加大醫療改革力度，降低農民的就醫成本。一是擴大報銷范圍、提高報銷比例?？h政府要積極向市政府或者市級衛生部門建議擴大新型農村合作醫療報銷范圍，減少自費藥品的種類和數量，降低或者取消住院起付線，住院提高報銷比例。對于未納入大病醫療統籌范圍的、長期用藥的慢性病種和病人要增加特殊門診治療的補助。二是提高縣級醫療改革實效。改變目前醫療機構按醫生業績實施績效考核的分配方式，嚴格杜絕醫生給病人開大處方，多開自費藥品等，切實降低醫療費用。縣級醫療機構需要晉級晉職或者剛參加工作需要轉正的醫生要形成到鄉鎮、村基層醫療服務的機制，要分類提高鄉鎮衛生院醫生和鄉村醫生的待遇，改變鄉、村醫療機構留不住醫生的現狀。三是衛生部門和醫保部門積極探索出臺單病種控費措施，對常規性疾病住院費用報銷比例降低，來提高和保障重大疾病的報銷比例。各種救助基金也要減少在一般性疾病方面的救助比例，騰出資金用于重大疾病、重癥殘疾、特殊慢性疾病和意外傷害等醫療救助，不斷提高醫保救助基金的使用效益。

4.加大商業保險力度，建立重大疾病自費部分商業保險。政府要積極主動與商業保險機構合作，探索建立重大疾病自費部分商業保險，為重大疾病家庭增加一層保障。在現有的醫保政策報銷和各種政策救助后不能報銷那部分自付費用，由商業保險來承擔一部分。自付費部分商業保險的保費籌集，建議全縣城鄉居民統一參保，對農村因病因殘特困家庭由財政解決大部分，個人承擔小部分。這樣可以降低農村家庭重大疾病自付費用。

5.加大社會扶持力度，架起愛心橋梁。一是政府要要動員全社會力量積極參與因病致貧特困家庭的幫扶，引導、鼓勵慈善組織、企事業單位、專業社會工作服務機構和志愿者、愛心人士、社會賢達、社會工作者，通過公開因病因殘致貧家庭的詳細資料，主動建立“一對一”幫扶。二是要動員武隆籍在外工作或創業的成功人士積極捐款，建立專項幫扶基金，加大對因病殘致貧家庭的救助。三是教育部門要根據需求，采取減免相關費用、發放助學金、給予生活補助、安排勤工儉學等方式，對因病殘致貧家庭學生進行教育救助。

6.加大定向扶持制度，做好“一對一”精準幫扶。縣級各級干部要以黨的群眾路線教育實踐活動為載體，廣泛開展干部長期“一對一”結對幫扶因病殘致貧家庭的活動。建立每位在職干部（教師和醫生等事業干部）結對扶持一戶或多戶因病特困戶，定期或不定期深入幫扶對象家中，進行生產和生活幫助。特別就醫就業、小孩上學、產業發展等方面獻計獻策，直到脫貧為止。

7.加大尊老養老教育力度，樹立孝敬父母的社會氛圍?？h級相關部門，鄉鎮、村社干部要開展對農民孝敬老人的教育活動，讓社會充滿親情，對因病致貧的老人，要讓所有子女和親屬主動瞻養。

（三）整合資源，增強造血功能。政府要整合各種資源，積極為因病殘致貧家庭創造各種有利條件，努力搭建因病殘致貧家庭的自救平臺，提高自救能力。

1.提高就業技能。要整合各部門單位和全社會的資源，充分發揮“陽光工程”等項目的培訓功能，對因病殘致貧家庭中有勞動能力、無就業技能的勞動力（含康復后的患者）組織免費的、中短期且針對性、實用性較強的職業技能和實用技術培訓，提高家庭自力更生的能力，特別是對有勞動能力的殘疾人，要通過開展崗前培訓，增強家庭的“造血功能”。

2.拓寬就業渠道。政府出臺有關政策，為因病殘致貧家庭搭建好就業平臺。政府要在本縣組織的各類招聘會中，適當提供和優先滿足因病殘致貧家庭求職人員；在本縣工業園區企業用工上，優先因病殘致貧家庭求職人員。要對吸納因病殘致貧家庭中的勞動力（或者已經康復的患者、具有一定勞動能力）、有勞動力的殘疾人就業的企業，實行稅費減免、貸款貼息、資金補償等多種激勵措施，鼓勵企業為因病殘致貧家庭提供適宜的就業崗位。要對企業約定，對有就業能力的殘疾人，用工單位不得歧視，切實維護好其合法權益。

3.鼓勵自主創業。要鼓勵因病殘致貧家庭、殘疾人積極自主創辦微型企業。各級政府要根據創業需求，提供各種有利于創業的優越條件，要降低因病殘致貧家庭及成員申辦實體、個體戶的“門檻”，簡化辦理程序，提供啟動資金，進行稅費減免等；要對有因病殘致貧家庭參與聯辦的個體戶和私營企業，根據規模和效益，給予適當的稅費優惠；要充分發揮金融機構的作用，要在銀信部門開設小額低（免）息專項貸款業務，對因病殘致貧家庭和殘疾人創業予以資金支持，幫助他們獲得寬松創業環境。

作者單位：中共重慶市武隆縣委黨校

責任編輯：胡 越