加快重慶市特色工業園區發展

□王山河

加快重慶市特色工業園區發展

□王山河

重慶市工業園區建設自2002年起步，現已構建起較為完善的“1+2+7+36”塔形架構體系，為推動全市經濟社會加快發展作出了巨大貢獻。近年來，36個區縣特色工業園區順勢而為、加快發展，呈現出發展規模逐步壯大、發展激情空前高漲的良好態勢。但在空間布局、產業結構、發展質量等方面還面臨許多困惑，諸如同質化競爭突出、規劃指標體系適應性滯后、項目用地效率低下等突出問題亟待加快解決。

一、我市區縣特色工業園區發展存在的問題

（一）工業園區布局不合理，難以實現統籌發展

從兩翼城鎮群工業發展來看，渝東北城鎮群有萬州經濟技術開發區，而渝東南城鎮群卻仍然是國家級及市管開發區的空白。渝東北、渝東南兩個生態區占重慶市域面積的70%以上，而工業園區的集中度僅為0.45，不足五大功能區域中的大都市區工業園區集中度的十分之一。優勢產業過分集中在大都市區，對偏遠的“兩翼城鎮群”地區輻射帶動作用有限，以致“兩翼城鎮群”地區的空間與資源優勢得不到充分發揮，總體呈現出“主干強、分支弱”的格局，加劇了大都市區過度集中、環境污染等一系列問題，對“五大功能區域互動”聯動發展產生了制約。

（二）區域同質化競爭激烈，難以實現協調發展

從城市發展新區、兩個生態區來看，一定區域內不同區縣工業園區產業項目同質化現象突出，不能形成有效的區域產業鏈。不少園區都是“小而全”的綜合型工業園區，進入園區的企業行業各異，產業項目包羅萬象，主導產業不明確、無特色，更沒有形成產業集群和產業鏈條。這種現象一方面使各個工業園區產業結構雷同，一些熱門項目重復建設，無特色的低水平惡性競爭，造成資源浪費；另一方面各園區為招商引資相互競爭，特別是對有發展前途的項目都爭相引進，無底線給予優惠政策，致使同一產業建設分散，抑制了產業集群的形成及一定區域內產業鏈的整合。

（三）規劃指標體系不健全，難以實現科學調控

區縣特色工業園區普遍存在容積率、建筑密度過低的現象，不乏少數項目超前或超量占用土地，致使大量土地資源浪費，其根本原因在于缺乏科學的建設強度控制指標進行約束。從當前的規劃實踐來看，對工業項目地塊容積率和建筑密度等相應的強制性指標進行上限控制，極不利于高效節約利用土地，無形中給部分企業留下了“圈地、囤地”的政策空子。在綠地率方面，按照綠地率指標不能超過20%的規定，部分需要提高綠化量增大環境容量的污染類項目，項目建設綠量過低、環境較差。

（四）園區“產城融合”不夠，難以集聚人氣商氣

部分工業園區內生產、生活、生態空間分布不合理，主要以工業企業廠區建設為主，公租房、廉住房等保障性住房為輔，規劃的購物、金融、娛樂等生活性公共服務設施及醫療、教育、廣場、市場等功能性公共服務設施配套建設較為缺乏，市政道路按照項目建設情況進行配套，不能有效形成系統的路網格局。園區生產性、生活性配套服務設施不完善，難以形成就近工作、生活、入學的良好環境，導致企業員工“白天在園區、晚上睡城區”的現象十分普遍，園區城市氛圍較為淡薄，產城融合度較低。

（五）土地綜合利用效率低，難以提升土地價值

受建設目標不明確和規模預測不準確等因素的影響，區縣工業園區普遍存在規劃面積求大、可建設用地覆蓋不足等突出問題，其定位、規模均與城市發展需要極不相適應。且各地對于工業園區的規模拓展熱情高漲，盡管存在工業用地單位面積銷售產值低下、園區活力不足等突出問題，但仍然熱衷于搞規劃爭面積，不乏少數區縣的工業園區突破了城鄉總體規劃確定的城市建設用地范圍。市政府《關于加快提升工業園區發展水平的意見》（渝府發〔2014〕25號），對區縣工業園區投產企業用地單位面積銷售產值明確規定，城市發展新區及萬州經開區、黔江正陽園區投產企業用地每平方公里工業銷售產值應達到100億元，兩個生態區其他區縣為70億元。對照這一規定，城市新區及兩個生態區的工業用地單位面積銷售產值均有較大差距，尤其是渝東南地區的工業園區差距甚為突出。

二、加快區縣特色工業園區科學發展的對策建議

市委四屆三次全會作出的五大功能區域發展戰略，對不同功能區域工業產業差異發展、聯動發展、集群發展提供了重要遵循，調控工業產業科學發展的“1+3+X”政策框架體系也相繼出臺，要逐步化解當前區縣特色工業園區發展的突出問題，就必須要深入落實好市委、市政府對工業產業發展的戰略部署。對此，提出如下對策建議：

（一）優化園區布局，推動“兩翼城鎮群”工業園區上升平臺

“兩群（翼）不豐、騰飛受阻”，必須加大對“兩翼城鎮群”地區工業產業發展的支持力度，首要任務是通過優化布局調控發展，結合“兩翼城鎮群”地區尚無國家級開發區的實際，依據五大功能區域發展戰略部署，建議在“兩翼城鎮群”地區設立國家級開發區和保稅區，通過國家層面及市級層面更大的產業政策支持，實現重慶在帶動秦巴山區和武陵山區的“領頭羊”，通過城鎮布局與生產力布局的緊密結合和同步協調，通過合理分布工業園區，形成以各級中心城鎮為核心的城鄉經濟協作區，逐步形成以中心城鎮為依托的地域特色明顯的產業園區，從而達到使分散發展的工業園區在地域空間上組成一個協調的有機整體，實現聯動協調發展。

（二）突出承接功能，推動“五大功能區域”園區協同發展

習近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學習時強調：“要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。”“兩翼城鎮群”區域園區在工業總產值、工業增加值、利稅收入等方面遠遠落后于大都市區，而大都市區的土地資源不足“兩翼城鎮群”地區的三分之一。貫徹落實五大功能區域差異化協同發展戰略，大都市區園區應注重對入駐項目的研判和選擇，引進符合大都市區產業發展方向的企業。“兩翼城鎮群”要重點圍繞“互聯網+山（地經濟）”，發展特色生態農副產品深加工、生物醫藥、特色輕工、紡織服裝等四大主導產業，在抓好自身發展的同時，承接好大都市區相應產業項目的轉移。同時，“兩翼城鎮群”要跳出市域范圍，充分利用交通區位優勢、環境優勢、資源優勢，主動承接成渝城市群與環長珠潭城市群的產業轉移，推動“兩翼城鎮群”工業產業逐步做大、做強、做出特色

（三）建立規劃指引，增強對園區發展的調控引領

牢固樹立“產城融合”理念，強化園區生產、生活、生態“三生”空間管控，讓園區融入城市，真正成為城市的重要組成部分。建議出臺《重慶市工業園區規劃設計指引》，對園區選址、用地規模及構成、交通組織、綠化景觀、指標管制、建筑間距、道路退讓、用地性質管理等方面進行細化規定。一是容積率、建筑密度應進行上、下限指標雙向控制，結合我市屬山地城市、建設用地緊張的實際，可在《工業項目建設用地控制指標》（國土資發〔2008〕24號）基礎上適當提高。二是綠地率、綠化覆蓋率實行雙指標控制，并分地區按產業類別明確上限和下限指標，一般工業項目內綠地率不應超過20%和低于10%，鼓勵實施垂直綠化、屋頂綠化賦予相應折扣值計入綠化率不設上限，將綠地率并入綠化率計算不得低于30%，而大型污染企業總體綠化率指標應遞增到40%以上，除了工業項目以外的地塊可參照城市生活區明確的綠地率下限指標，這樣既可節約土地又能提升空間環境品質。三是對地下空間利用、服務性配套設施等均通過強制性指標進行約束。

（四）強化綜合評價，推動區縣園區適宜性發展

建議建立工業園區綜合評價體系，由重慶市特色工業園區規劃建設領導小組辦公室組織每年評價一次，作為園區規劃調整和新增工業用地指標的必要條件。一是對綜合評價強制性指標實行一票否決，如區縣特色工業園區用地范圍必須在城鄉總體規劃確定的城市建設用地范圍內，對擅自改變或突破城鄉總體規劃拓寬特色工業園區范圍的要依法查處并一票否決。二是要強化城鄉規劃一體化管理，各區縣規劃行政主管部門統一管理，堅決杜絕違規下放審批權，同時嚴格執行“先規劃、后建設”的基本程序，避免工業園區入駐項目以加快建設進程、服務地方發展為由，未經許可擅自動工興建。三是綜合評估分值前10位的區縣可以適當增加下一年工業用地指標；對于后10位的區縣要減少下一年工業用地指標，同時，對于排在后10位的區縣一律不準予調整城鄉總體規劃。

（五）部門聯動監管，確保土地利用綜合價值

國土、規劃、金融等多部門聯動，對區縣工業園區的開發建設情況進行全程監督、動態監測，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等信息。國土部門要對土地供應和開發利用情況進行定期評價分析，研究完善加強土地調控、促進節約集約用地的政策措施；建立節約集約用地考核制度，制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法；實行分級考核，考核結果由國土部門定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。規劃部門要完善建設項目竣工驗收制度，要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收；加強各類土地變化狀況的監測，運用地理信息、遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況，重點監測各地新增建設用地、違法用地等情況。金融機構要對園區項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

作者：重慶市黔江區石會鎮鎮長、理學博士、國家注冊城市規劃師

責任編輯：馬健