重慶市推進權力清單制度的實踐與探索

□金燦燦

☆公共行政☆

重慶市推進權力清單制度的實踐與探索

□金燦燦

推進權力清單制度是轉變政府職能的內在要求。近年來，重慶市在推進權力清單制度方面進行了諸多探索。本文力圖對重慶市推進權力清單制度的成就與問題、現(xiàn)狀與前景進行探討，以期從一個新的側面為政府改革提供幫助。

一、推進權力清單制度的重要性和緊迫性

推行權力清單制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要舉措。權力清單制度是為了規(guī)范權力運行，把政府及政府部門的行政職能、權限徹底公布在陽光下，并通過清單方式進行列舉而構建的一項權力規(guī)范制度，在權力清單制度下各級行政機關履行職能、行使權力的范圍邊界，必須依法按照法規(guī)清單運行，不列入清單列舉范圍內的職能權限，行政機關不許越界行使權力。

（一）推進權力清單制度，是依法行政的內在要求

推進權力清單制度是推進依法行政的內在要求。依法治國的重點是依法治權，深入推進依法行政、加快建設法治政府是全面推進依法治國、建設法治國家的重要環(huán)節(jié)。推進依法行政，要求建立良好的制度體系和體制機制，用制度管權管事管人，使政府各部門依照法定權限和程序行使權力。中央政府高度重視建立和推行權力清單制度，中央政府領導人將之列為施政三大清單中的一項。[1]從中央到地方各級政府的探索實踐，無一不體現(xiàn)著對加快推進依法行政的迫切需求。

（二）推進權力清單制度，是監(jiān)督權力的有效手段

推進建立權力清單有利于強化對權力的監(jiān)督。權力清單制度其目標直指政治現(xiàn)象的核心——權力。[2]權力清單制度的推行使權力在法治軌道上全面正確行使，防止權力任意擴張，做到“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究”。構建一套以權力運行為核心的制度架構來規(guī)范權力運行，既從整體上標明權力的運行軌跡，又在微觀上劃定部門的權力邊界，這對于當代中國政治和政府的現(xiàn)代化建設有著重要的意義。

（三）推進權力清單制度，是依法治市的重要保障

推進權力清單制度是重慶市依法治市的重要保障。重慶市通過推行權力清單制度，把重慶市政府部門的權力和責任以清單形式明確下來，以明確各級政府該干什么、不該干什么，厘清政府部門哪些權力應該保留，哪些權力應該取消或下放，因而確定政府部門的權責內容，實現(xiàn)政府法無授權不可為、法定職責必須為，是重慶市依法治市的重要保障。

一項制度的構建和推行是一個長期的歷史的過程，權力清單制度的建設和推行仍然面臨著相關制度的缺位，法治保障不足等困境。因此，需要從各級地方政府的經(jīng)驗實踐中發(fā)現(xiàn)問題，并提出可能的政策建議，如此，才能不斷增強權力清單的制度功效。

從目前重慶市的實踐來看，一些政府部門認識到要公開權力清單只是“萬里長征第一步”，更為重要的是建立健全權力清單動態(tài)管理機制，積極推進責任清單工作，強化權力監(jiān)督和問責等工作。

同時，重慶市在2014年入圍全國超級大城市，城市人口多，行政機關權力大，以之為考察對象，可以映射出大城市政府職能改革面臨的經(jīng)驗和困難，對在全國推進權力清單制度可能遇到的工作難點以及風險點有一定借鑒意義，為全面建設和推進權力清單制度奠定了良好的基礎，有利于提出進一步推行權力清單制度的實施路徑和戰(zhàn)略構想。

二、重慶市推行權力清單制度的探索與成效

（一）進程：兩個階段

權力清單制度早在2005年就在全國個別省市開始了試點工作。直到2009年，重慶市部分行政機構才開始有權力清單制度的試行。考察重慶市的權力清單制度可以分為兩個階段，第一個階段是2009年到2013年之間的權力清單制度試行階段，第二個階段是2013年到2015年之間的權力清單制度全面推行階段。權力清單制度的推行在這兩個階段都遵循著“清權-制權”的這個核心路徑。

第一階段，即重慶市政府試行階段的權力清單制度的推行可以分為崗位清單和職位清單兩項，依據(jù)法律法規(guī)，對政府崗位職位進行清理。典型的崗位清單例子是2009年11月重慶市財政局率先在該市行政事業(yè)單位中公布權力清單，依法確認295項行政權力，并在網(wǎng)上公布權力運行流程圖[3]。其中，295項權力中機關各處室246項，局屬事業(yè)單位49項。同時，為了保證權力不被濫用，重慶市財政局為合法用權設了“三道杠”：一是用程序控權。各處室、單位對依法確認的295項行政權力分別繪制了流程圖，并在網(wǎng)上公布，誰在哪個環(huán)節(jié)上利用權力營私舞弊，一對照流程圖便會知曉。二是用標準制權。堅持在資金分配中，依據(jù)定額、標準、公式量化后的指標，剛性安排資金，減少人為因素。三是用制度管權。重點對領導干部的權力進行監(jiān)督，制定了《重慶市財政局工作規(guī)則》、《重慶市財政局行政審批工作規(guī)程》等30個規(guī)則，突出強調民主決策機制。

另一個職位清單的例子是永川區(qū)。自2009年開始，永川區(qū)作為重慶市兩個黨務公開試點區(qū)縣之一，大膽探索黨務公開透明運行工作機制，在重慶市率先開通了“區(qū)委黨務公開網(wǎng)”，開出了第一份區(qū)委權力清單。2010年12月，永川區(qū)開出重慶市第一份《永川區(qū)黨代會、區(qū)委全委會、區(qū)委常委會、書記專題會及區(qū)委常委會成員職權目錄（暫行）》，梳理出區(qū)黨代會、區(qū)委全委會、常委會、書記專題會集體職權共40項，其中黨代會集體職權5項、全委會集體職權9項，常委會集體職權22項，書記專題會集體職權4項。[4]

根據(jù)上述重慶市財政局和重慶市永川區(qū)對權力清單制度的試行經(jīng)驗能看出權力清單制度的運行基本狀況良好，但是權力清單制度并不是僅僅單純將權力列出然后公布即可，應該本著“能減則減、能放則放”的原則，堅持邊論證、邊清理，響應中央簡政放權的改革方向。

第二個階段，即全面推行階段，在黨的十八屆三中全會之后重慶市政府開始全面推行權力清單制度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”之后，重慶市開始全面推行政府權力清單制度，從市政府部門到各區(qū)縣政府部門，重點推進行政許可和非行政許可審批事項公開，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。建立行政權力清單以及運行流程動態(tài)調整機制，確保管理科學化、規(guī)范化、法制化。

2014年8月5日上午，中共重慶市市委書記孫政才主持召開市委常委會會議，審議通過了《重慶市市級行政權力清理規(guī)范工作方案》，要求以轉變政府職能、提升治理能力為核心，對市級行政權力摸清底數(shù)、全面清理，建立市級行政權力清單，做到“行政權力進清單、清單之外無權力”。這意味著政府一邊要堅持簡政放權，促進政府職能轉變，另一邊要加大向市場、社會和區(qū)縣的放權力度，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展動力和社會活力，把不必要的審批抓緊放，把不合理的規(guī)定抓緊改，把不規(guī)范的收費抓緊清，把該放的權力放開、放到位，把該管的事務管住、管好，努力建設法治政府、服務政府和廉潔政府，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在2015年重慶市政府工作報告里，也涉及到政府要加強自身建設，轉變政府職能，提高治理水平。建立政府權力清單、責任清單和負面清單，厘清行政權力邊界。深入推進政府機構改革，合理劃分市和區(qū)縣政府職責權限，做到上下聯(lián)動、前后銜接、權責一致。

從重慶市政府推行權力清單制度的第一階段到正在進行的第二階段，重慶市政府始終堅持實事求是、公開透明，堅持依法依規(guī)，確保清理工作精準到位。特別是在全面推進權力清單制度的第二階段，將政府部門（條）層面和區(qū)縣政府（塊）層面進行了有效結合，從而使之相互制約相互促進，有利于提高權力清單制度構建的綜合性和完整性。

（二）實踐經(jīng)驗：“3+3”模式

重慶市在推進權力清單制度實踐中，初步形成了“3+3”模式，即權力清單制度推行主體包括各級政府及部門，社會公眾，第三方機構，同時圍繞這三個主體進行了有機的系統(tǒng)功能體系建設，即：政府政策建設、社會公眾監(jiān)督體系建設、第三方機構法規(guī)政策建議體系，建設三位一體的功能體系。

這樣的模式有著制度建構及實踐的學理依據(jù)，同時在制度實踐中也符合制度運行規(guī)律。就政府層面而言，重慶市政府的主要措施有：市級政府制定工作方案和建立考核指標；推行試點政策并給予下級政府支持。就公眾層面來講，政府部門各單位通過網(wǎng)站建設“曬權力”，將政府職權列出清單、制定權力流程圖表向社會公示，便將社會公眾納入到權力清單制度建設體系中來。就第三方機構而言，將學界納入制度建設體系中：因重慶市下轄政法類高校，政府權力清單制度便有了良好的智力支持，政府通過與高校建立良好的互動機制，定時征求學界意見和尋求法律法規(guī)的支持，重慶市推行權力清單建設相較于其他地區(qū)政府便有了相當?shù)膬?yōu)勢。例如，2014年10月26日，重慶市“市級行政權力清單”清理研究項目溝通協(xié)調會在西南政法大學召開，該項工作已完成前期調研和文件起草、動員培訓、部門自行清理三個階段。審核專家將對照法律、法規(guī)、規(guī)章及“三定”規(guī)定，按照清理標準對市政府各部門和有關單位的清理結果進行逐項審核，重點對每項行政權力的保留、取消、下放、轉移等提出處置建議。正是這種“3+3”模式的建立保證了多方參與共同推進重慶市權力清單制度的建設，這也正是重慶市推進權力清單制度的一大經(jīng)驗特色。

三、進一步推行權力清單制度的基本思路

（一）面臨的問題

雖然這樣的模式建立對于建設和實施權力清單制度有著長效的促進作用，但模式本身也處在基本架構初步形成階段，在具體實踐過程中仍然存在著一些問題。

1.權力劃分依據(jù)的參考標準不清晰，法理層面權威性不足。現(xiàn)行權力清單制度建設和推行的主體是政府行政部門，是將行政權力的規(guī)范作為制度設計的目的。而從法理層面而言，行政權作為公共權力的重要構件，其權威和規(guī)范來源應是立法機構的立法活動和立法結果。而在具體實踐過程中，行政部門在對權力進行劃分和清理時，首先考慮的是如何解決政府機構的結構性問題，這樣做當然有其合理的依據(jù)，但是法理層面的合理性也是政府劃分權力的重要參考依據(jù)。因此，政府在推行權力清單制度的同時，理應跳出行政部門的框子，將人大立法機構納入進來，從而做到法理層面的合理性，這樣才能保證權力在權威和根本依據(jù)上的合理。[5]這也是“法治中國”建設的題中之意。

2.職權標準不統(tǒng)一，事權劃分不清晰，劃分精細化不足。權力清單制度推行過程中遇到的這類問題其根本是政府結構和政府職能問題，這是當代所有現(xiàn)代國家都面臨著的政府問題。現(xiàn)代國家政府具有大政府的特征，表現(xiàn)在政府結構高度復雜和精細化，政府部門職能龐雜，各部門職能交叉；公共服務的對象復雜且利益多元化。這對政府權力清單制度的推行造成很大的困擾：職能分離和職能交叉帶來權責歸屬問題，如此便會出現(xiàn)職權具體劃分到各部門時的重疊和沖突；同時，社會生產和生活部門利益多元化的沖突需要協(xié)調治理，這從另一層面給政府職能的有效履行帶來巨大的壓力，進而造成權力清單的權力劃分和原本職責劃分的沖突。

（二）穩(wěn)步推進權力清單制定工作的基本思路

盡管政府結構問題普遍存在，結構和職能的挑戰(zhàn)并非一夕一朝之功，但是權力清單制度正是面對這一問題的有效解決途徑。權力清單制度的建構和推行在這樣背景下大有作為,因此對于重慶市繼續(xù)推行權力清單制度有以下幾點基本思路：

1.在推行權力清單制度的同時，把行政權力與區(qū)域治理有效結合起來，一個部門負責行政審批，一個部門負責市場監(jiān)管，一個部門負責綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政權力履行的規(guī)制化、標準化，減少自由裁量和權力尋租的空間。要把有利于服務人民、有利于群眾辦事作為推行權力清單制度的基本出發(fā)點，抓好清權、減權、制權、曬權等主要環(huán)節(jié)，把與企業(yè)生產經(jīng)營活動關系緊密、審批權力集中的部門作為重點，把與群眾生活密切相關的職權事項放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領域社會反映強烈的突出問題，讓公眾切身感受到改革帶來的變化。

2.考慮到重慶行政單元多，可以多個職能部門聯(lián)合公布“權力清單”。例如對區(qū)政府各部門和派出機構、各鎮(zhèn)人民政府、法律法規(guī)授權的單位和組織的行政審批、行政處罰、行政征收、行政強制、行政確認、行政裁決、行政給付、行政規(guī)劃、其他行政權力等9類事項進行全面統(tǒng)一清理，沒有法律法規(guī)、相關規(guī)范性文件賦予的行政權力和承擔責任全部被取消。對審查核實的行政權力分類編制行政權力清單,建立清單動態(tài)管理機制，沒有納入“權力清單”的事項一律不得實施。

3.要緊密結合重慶本地實際制定工作部署，提出有針對性的政策措施。要把推行權力清單制度與簡政放權、政府職能轉變等結合起來，形成一股改革合力。重慶市部分已經(jīng)推行權力清單制度的部門，要不斷深化和完善；尚未推行的部門，要學習借鑒其他地方經(jīng)驗，抓緊做好相關工作。重慶市政府爭取在2015年年底前、區(qū)縣兩級政府爭取在2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權力清單的公布工作。

任何制度創(chuàng)新都必須立足本國國情，任何制度創(chuàng)新在地方的推進都需要從地方特有的制度基礎出發(fā)，考慮地方獨特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實背景等地域因素。重慶市推行權力清單制度已經(jīng)初步形成了科學的模式，在堅持這種模式下，政府應該把一般慣例與特殊因素相結合，秉持制度創(chuàng)新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠景規(guī)劃相統(tǒng)一、重點突破與綜合施策相協(xié)調的原則，充分考慮各項事權的內在屬性和外部性、管理信息復雜程度等因素，通過完善不同層級政府權力清單制度，建立各級政府分工合理、職責明確、各司其職、各負其責、控制有力、運轉高效的國家權力縱向配置與運行機制。

[1]陳月石.李克強詳解三張施政“清單”.[N].東方早報，2014-09-21.

[2]馬雪松.政治世界的制度邏輯:新制度主義政治學理論研究[M].北京：光明日報出版社，2013.

[3]重慶市財政局公眾信息網(wǎng)[EM/OL].http://jcz.cq.gov.cn/.

[4]中共重慶市永川區(qū)委員會門戶網(wǎng)http://qw.cqyc.gov.cn/.

[5]趙勇，馬佳錚.大城市推行權力清單制度的路徑選擇[J].上海行政學院學報，2015，16卷（2）：12-19.

作者單位：西南政法大學政治與公共管理學院

責任編輯：張波